以信用監(jiān)管助推政府監(jiān)管能力現(xiàn)代化

——首批市場監(jiān)管領(lǐng)域嚴重違法失信名單典型案例點評

□ 王錫鋅

市場監(jiān)管總局首批曝光的適用《市場監(jiān)督管理嚴重違法失信名單管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）將市場違法失信主體列入嚴重違法失信名單的典型案例（詳見2021年12月30日《中國質(zhì)量報》6版），聚焦食品藥品質(zhì)量、制假售假、疫情防控等關(guān)系人民群眾生命健康安全、市場公平競爭秩序等重大公共利益的領(lǐng)域進行發(fā)力，展現(xiàn)了信用監(jiān)管機制在政府治理體系中的必要性、重要性與有效性，也體現(xiàn)了市場監(jiān)管部門提升社會信用水平的新作為。《管理辦法》的規(guī)定及其有效適用，夯實了當下重點領(lǐng)域?qū)嵤┬庞帽O(jiān)管的制度體系。一套理性化、法治化的信用監(jiān)管機制，無疑將成為推動政府監(jiān)管體系與治理能力現(xiàn)代化的重要助力。

一、落實信用監(jiān)管的必要性

應(yīng)該看到，現(xiàn)代政府治理中信用監(jiān)管制度的建構(gòu)及落實具有充分的必要性和目的正當性。典型案例所重點聚焦的食品藥品安全、疫情防控等事項關(guān)涉重大公共利益，具有高度的風險性，一旦發(fā)生事故，甚至可能帶來社會經(jīng)濟、政治、價值觀的全面危機，事關(guān)習近平總書記所言的“底線思維”，容不得半點差池。例如，案例一、二、三、四涉及公眾廣泛擔憂的食品安全問題，尤其案例一還涉及到校園食品安全問題，社會影響巨大，屬于黨中央、國務(wù)院落實食品安全“四個最嚴”要求的重點內(nèi)容。這一領(lǐng)域有所作為的強力監(jiān)管是規(guī)制公共風險、建構(gòu)社會信任的基本要求。案例五涉及的以虛假材料申請醫(yī)療器械經(jīng)營許可的行為，涉及廣大人民群眾的生命健康安全。案例六涉及到的購銷藥品未按照規(guī)定進行記錄的行為增加了疫情傳播擴散的危險，引發(fā)了疫情擴散的擔憂，對社會造成了一定的沖擊。案例七中違法失信主體“未按照化妝品注冊的技術(shù)要求生產(chǎn)化妝品”，與案例八涉及的買賣營業(yè)執(zhí)照幫助網(wǎng)絡(luò)犯罪等現(xiàn)象是市場秩序維護中的痼疾頑癥，關(guān)系到良好的市場生態(tài)以及消費者的基本信任、安全感，亟需有效的制度供給與執(zhí)法保障。針對這些可能帶來重大社會危害的市場行為，引入信用監(jiān)管工具為政府監(jiān)管“賦能”，以針對性的“良藥”和“猛藥”來治理重疾頑疾，正當其時。

二、信用監(jiān)管措施的工具有效性

從工具有效性的角度觀察，以嚴重違法失信名單管理為代表的信用監(jiān)管措施可以較為高效地回應(yīng)上述重要領(lǐng)域的監(jiān)管難題。不難發(fā)現(xiàn)，典型案例所關(guān)注的市場領(lǐng)域往往本身調(diào)節(jié)能力有限，違法現(xiàn)象屢禁不止，政府的強力監(jiān)管和引導(dǎo)不容或缺。然而，面對愈發(fā)紛繁的監(jiān)管對象、與日俱增的行政任務(wù)，政府的傳統(tǒng)監(jiān)管手段捉襟見肘、無法進行充分回應(yīng)，亟需適用真正能夠彌補監(jiān)管能力不足和提升管理效能的工具。

信用分級分類監(jiān)管和聯(lián)合懲戒有助于增強政府監(jiān)管的針對性和有效性，降低監(jiān)管成本，充實監(jiān)管部門的政策和執(zhí)法工具箱。一方面，以嚴重違法失信名單為代表的信用監(jiān)管工具直接聚焦核心問題，市場監(jiān)管部門可以依據(jù)嚴重違法失信名單，選取有針對性的失信懲戒手段，在行政許可、監(jiān)管頻次、政府采購、獎勵榮譽授予等諸多方面，對違法失信企業(yè)進行限制（《管理辦法》第十五條），形成有效的約束機制。同時，不允許嚴重違法失信主體參與告知承諾、依法嚴格審查其參與政府采購的資格等安排也是避免行政義務(wù)無法得到履行的重要風險規(guī)避措施。另一方面，嚴重違法失信名單對于行政相對人具有強大的威懾作用。嚴重違法失信名單所呈遞的信用信息屬于政府的背書，具有較高的權(quán)威性，能夠引導(dǎo)社會公眾與市場主體對公布的信用信息與評價結(jié)果進行驗證、采信與利用。由此，通過失信信息與評價結(jié)果的公開可以對被監(jiān)管者展開聲譽制裁，增大了被監(jiān)管者的違法失信成本，進而倒逼被監(jiān)管對象自律守法守信，履行相應(yīng)的法律義務(wù)。例如，案例四的違法失信主體存在“屢罰不改”、雖被責令改正仍未改正的情形。案例七的違法失信主體違法頻次較高、已受過多次處罰。可以看出，這類行為人通過其屢禁不止的嚴重違法行為，已經(jīng)表明其缺乏對法規(guī)范的忠誠、對法秩序的敬畏。既有的懲戒手段（如罰款）難以有效遏制這類市場主體的違法沖動，而嚴重違法失信名單這一信用監(jiān)管工具可以有效地強化政府規(guī)制工具的威懾力。實際上，基于聲譽、商譽風險及隨之而來的市場懲戒和社會懲戒等方面的考量，市場主體對政府規(guī)制的主動遵從意愿往往會增強。

此外，如果我們將典型案例的個案效果放大到社會效果來看，這批典型案例的適用及發(fā)布不僅可以讓嚴重違法失信主體受到深刻教育，使其不敢再次違法，同時對潛在的市場主體也有良性的引導(dǎo)效果。考慮到首次曝光的這些典型案例的代表性，這些領(lǐng)域中潛在的違法失信主體可以充分意識到信用監(jiān)管的威懾力，抑制其違法動機、避免作出嚴重損害公共利益的行為，從而促進整個市場環(huán)境風清氣正。

三、信用監(jiān)管機制的法治化運行

從信用監(jiān)管法治化的角度，上述典型案例中的執(zhí)法活動也較好地體現(xiàn)了行政法治的基本原則，符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》中“依法合規(guī)、保護權(quán)益、審慎適度、清單管理”的要求。一方面，上述典型案例中的執(zhí)法活動均嚴格按照《管理辦法》的具體規(guī)定和程序展開，規(guī)范依據(jù)明確具體，程序合法，理由清晰，符合依法行政的基本要求。另一方面，典型案例中列入嚴重違法失信名單措施的采取，也符合行政法治中“手段—目的”合比例性的要求。從“手段—目的”合比例性的視角看，行政手段與欲糾正的相對人行為須相互匹配，信用監(jiān)管措施對行政相對人所造成的損害后果與制度目標之間須彼此均衡。上述典型案例所針對的皆是市場領(lǐng)域中嚴重破壞法秩序、危害公共利益的行為，廣為公眾所擔憂和詬病，當事人也有一定的主觀惡性，基于這類違法行為的危害性、猖獗性，將相關(guān)實施主體界定為“嚴重違法失信”，并在《管理辦法》規(guī)定的期限內(nèi)依法匹配相應(yīng)的失信懲戒措施，符合社會共識、具備價值理性，滿足客觀公正的要求。這一點在公布的典型案例中也作了較為充分的說理和論證，執(zhí)法人員結(jié)合情節(jié)嚴重度、持續(xù)時間、主觀動機等要素進行了法律判斷，論據(jù)充分。我們可以期待，以這批典型案例為引，不斷推動失信懲戒和信用修復(fù)的標準化和規(guī)范化，完善一套法治化、理性化的嚴重違法失信名單運行機制，將形成市場監(jiān)管領(lǐng)域良好的信用監(jiān)管格局。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授） 

《中國質(zhì)量報》