呂紅兵等3位委員：

你們提出的《關于加快制定個體工商戶破產保護制度的提案》收悉，現答復如下：

你們提出，我國現行法律法規(guī)對公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)等均有相關破產制度規(guī)定，但缺乏針對個體工商戶的債務清理、有效退出、破產保護的制度安排；個體工商戶在責任承擔和債務清理上有特殊性，很難統一適用個人破產制度。你們建議，充分考慮個體工商戶的特殊性，加快為個體工商戶構建一個統一的、全國普遍適用的破產保護制度，并設置有別于企業(yè)破產、個人破產的特殊規(guī)則。我們研究認為，您的建議對于推動個體工商戶有序退出市場、保護債權人和個體經營者合法權益、維護經濟秩序穩(wěn)定等具有重要意義。

一、個體工商戶的法律屬性和建立個體工商戶破產制度的必要性

個體工商戶是我國獨有的經營主體，在穩(wěn)增長、促就業(yè)、保民生、推動實現共同富裕等方面發(fā)揮著重要的作用。市場監(jiān)管總局的數據顯示，截至2023年6月底，全國登記在冊個體工商戶已達1.19億戶，占經營主體總量（1.77億戶）的67.4%。2023年上半年，全國新設個體工商戶1136.5萬戶，同比增長11.3%。

《民法典》第五十四條規(guī)定：“自然人從事工商業(yè)經營，經依法登記，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號?！钡谖迨鶙l規(guī)定：“個體工商戶的債務，個人經營的，以個人財產承擔；家庭經營的，以家庭財產承擔；無法區(qū)分的，以家庭財產承擔。”從該定義可以看出，個體工商戶民事法律行為的后果歸于經營者個人或家庭，其債務本質上來說是個人或者家庭債務。而企業(yè)（特別是公司）因其有法律上的獨立人格，能夠獨立承擔債務。市場監(jiān)管總局會同司法部制定并于2022年11月施行的《促進個體工商戶發(fā)展條例》，完全承襲了《民法典》對個體工商戶責任承擔形式的規(guī)定。司法實務中基本遵循這一認識，將個體工商戶債務等同于個人債務。

破產制度在保護債權人公平受償等合法權益的同時，為誠實但不幸的債務人提供了重新開始的機會，有利于激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、促進市場活力、維護經濟社會秩序。個體工商戶作為我國數量最多的經營主體，是社會主義市場經濟持續(xù)發(fā)展的關鍵。在優(yōu)勝劣汰的市場經濟洪流中創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，有成功就會有失敗。個體工商戶普遍經營規(guī)模小、抵御風險能力弱，且進入強制執(zhí)行程序，個體工商戶經營者被“限高”和宣布失信后，交通、貸款等方面處處受限，連正常工作和生活都不能維持，東山再起更是難上加難。因此，個體工商戶需要穩(wěn)妥有效的市場退出和破產保護機制，維護債權人合法權益，確保經濟持續(xù)發(fā)展和社會秩序、經濟秩序的穩(wěn)定。正如你們在提案中所言，我國對公司等企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)均作出了相關破產制度規(guī)定，但在法律法規(guī)層面尚缺乏個體工商戶的市場退出、破產保護制度安排。從市場主體平等保護的原則出發(fā)，亦應推動建立個體工商戶破產保護制度。

二、關于個體工商戶破產制度的立法體例問題

個體工商戶破產與個人破產制度緊密相關。對于是否需要針對個體工商戶制定單獨的破產制度問題，我們認為，不同的破產主體有不同的特點，分門別類細化規(guī)定更能對癥下藥。目前，理論和實務界對不同民商事主體應適用何種破產規(guī)則的理論研究還不是很成熟，更缺乏司法實踐經驗。由于個人破產制度的主要內容和程序設計可以涵蓋誠實而不幸的個體工商戶經營者的債務清理和破產保護問題，故在制度初建階段，我們認為可以先構建統一的個人破產制度，保持制度彈性，待理論研究成熟、實踐經驗豐富后，再針對不同主體設定更具適應性的特殊規(guī)則。個體工商戶破產制度需要基于個人破產法律制度而建立，并將其作為個人破產制度的一個重要組成部分，與企業(yè)破產進行嚴格區(qū)分。完善個人破產制度，對個體私營經濟的發(fā)展具有不可替代的積極意義。

目前，《企業(yè)破產法》（修改）已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2022年度立法工作計劃，由全國人大財經委牽頭修訂，這是完善我國破產制度的一項重要舉措。2019年，全國人大財經委牽頭成立起草組，深入開展修法調研，廣泛征求各方意見，對法律實施情況開展法律評估、課題研究、大數據分析，組織實施執(zhí)法檢查，對修法涉及的重大問題開展專題調研，委托有關部門和高?？蒲袡C構開展專題研究，多次召開起草組會議，加強溝通協調，積極推進起草工作。在修訂《企業(yè)破產法》過程中，結合司法實務，對個人破產相關內容同步進行了研究探索。

三、建立個人破產制度的相關探索

近年來，立法、行政、司法部門持續(xù)努力推進建立個人破產制度相關工作。自2018年以來，最高人民法院指導廣東、浙江、江蘇等試點地區(qū)積極探索，為陷入嚴重財務困境但誠實守信的自然人提供債務整理的機會，其中包括很多的個體工商戶經營者，試點效果受到廣泛關注和肯定。2019 年7月，國家發(fā)展改革委等13部門聯合出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案》，對全面建立個人破產制度提出了明確要求。

2020年8月，《深圳個人破產條例》通過，并于2021年3月起實施。深圳個人破產制度改革不僅是深圳綜合改革試點的先行先試之舉，其地方性法規(guī)的出臺和推動成立破產行政機構更是我國破產法律制度的破冰之行。改革試點成效顯著，2021年7月，深圳中院成功審結梁某破產重整案；2021年10月，審結張某個人破產和解案；2021年11月，裁定宣告全國首位債務人呼某破產并進入免責考察；2021年11月，裁定認可債務人魏某庭外和解協議。深圳的探索激活了個人破產全部制度，為全國立法提供了寶貴的素材樣本和實踐經驗。2020年至2022年，最高人民法院相關部門就個人破產免責制度、和解程序、住宅處置、企業(yè)破產與個人破產程序的銜接等問題展開調研，形成《司法實踐視野下的自然人債務庭外重整程序研究》等多項調研成果。2022年，最高人民法院完成全國人大財經委委托的課題《關于我國建立個人破產制度的調研報告》，并對浙江等地的試點工作進行專題調研形成總結分析報告后報送中央財經委。

四、關于個體工商戶破產的程序設置問題

（一）個體工商戶破產的申請主體問題。正如你們在提案中所言，個體工商戶破產，既可以由債權人提出申請，也可以由個體工商戶提出申請。在破產原因和債權確認方面，我們也認為區(qū)分個人經營和家庭經營，區(qū)分個人債務、夫妻共同債務或家庭共同債務，更有利于識別破產的真正原因、負債資金去向和債務性質，從而更有利于債權人保護，有利于個體工商戶債務的高效清理。在破產程序的選擇和適用方面，我們贊同你們在提案中關于應當允許個體工商戶實施破產重整的意見。我們還建議，對于符合重整條件的個體工商戶，應當積極引導其進行破產重整，避免直接進入破產清算程序。

（二）個體工商戶破產的信用信息記錄問題。我們認為，應當充分考慮個體工商戶的特殊性，積極幫助其盡快完成債務清理和信用修復，以鼓勵其重新融入市場，創(chuàng)造價值。在這方面，國家發(fā)展改革委近年來圍繞完善失信懲戒和信用修復制度開展了大量工作。一是規(guī)范和完善失信約束制度。2020年12月，推動出臺《國務院辦公廳關于進一步完善信用約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號），并牽頭編制《全國公共信用信息基礎目錄（2022年版）》《全國失信懲戒措施基礎清單（2022年版）》，明確公共信用信息范圍和失信懲戒措施內容，支持將企業(yè)破產案件審判有關信息納入目錄管理。關于你們提出的對個體工商戶破產中的違法違規(guī)責任人設立信用記錄的建議，考慮到《指導意見》明確將行政機關掌握的特定行為信息納入公共信用信息，必須嚴格以法律、法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件為依據，目前尚缺乏明確操作依據，國家發(fā)展改革委將會同有關部門進一步研究相關建議的依據問題。二是建立健全信用修復制度。2019年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進一步完善“信用中國”網站及地方信用門戶網站行政處罰信息信用修復機制的通知》（發(fā)改辦財金〔2019〕527號），明確“信用中國”網站行政處罰公示信息信用修復的具體要求。2023年初，出臺《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》，對信用修復制度進行了完善，提高了申請人信用修復申請辦理效率。

下一步，市場監(jiān)管總局將積極會同相關方面，認真研究你們提出的關于完善個體工商戶破產保護制度的具體建議，并將其作為重要參考，積極配合全國人大財經委研究探索在個人破產制度框架內，對個體工商戶破產作出符合其特點的規(guī)定，完善信用激勵約束機制，為個體工商戶持續(xù)健康發(fā)展和有序穩(wěn)妥退出提供堅實法治保障。

感謝對促進個體工商戶發(fā)展工作的關心和支持。

市場監(jiān)管總局

2023年8月23日