以技術(shù)為基礎(chǔ) 以制度為保障

推進(jìn)中國特種設(shè)備安全監(jiān)察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

□ 楊澤世 汪湖泉 孫 靜

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)，是高質(zhì)量發(fā)展的主要著力點(diǎn)。特種設(shè)備是工業(yè)生產(chǎn)和人民生活中必不可少的設(shè)施，特種設(shè)備安全是落實(shí)總體國家安全觀的重要組成部分，對于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)制造強(qiáng)國和質(zhì)量強(qiáng)國，建設(shè)更高水平的平安中國，不斷實(shí)現(xiàn)人民群眾對改革開放成果的獲得感，具有十分重要的意義。

一、中國特種設(shè)備安全監(jiān)察發(fā)展歷程及啟示

新中國成立后，百廢待興，全國上下迸發(fā)出無比高漲的建設(shè)熱情，但鍋爐等特種設(shè)備的潛在危險(xiǎn)性并未引起關(guān)注。1950至1955年，全國共發(fā)生鍋爐爆炸事故40多起，損失慘重。1955年4月，天津第一棉紡廠發(fā)生鍋爐爆炸事故，死傷77人，時(shí)任蘇聯(lián)援華首席專家阿爾希波夫先生向國務(wù)院建議，國家應(yīng)對鍋爐、起重機(jī)等機(jī)械設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)察。1955年6月，國務(wù)院決定效仿蘇聯(lián)模式，設(shè)立國家勞動(dòng)部鍋爐安全檢查總局，并要求各地建立分支機(jī)構(gòu)，專門針對鍋爐和其他危險(xiǎn)設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)察，這是我國特種設(shè)備安全監(jiān)察工作的開端。由于嚴(yán)重缺乏相應(yīng)的人才，當(dāng)時(shí)僅開展了鍋爐登記和年檢、檢查人員培養(yǎng)和鍋爐工培訓(xùn)等工作。1959年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立國家鍋爐安全技術(shù)鑒定評估委員會(huì)。通過這些措施，事故總數(shù)明顯下降。

1982年，國務(wù)院頒布《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，確立了鍋爐壓力容器安全監(jiān)察工作的法律地位。20世紀(jì)80年代中期，全面推進(jìn)安全監(jiān)察和檢驗(yàn)“雙軌制”。2003年，國務(wù)院頒布《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》，明確了8大類特種設(shè)備的范圍，并要求對設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用等進(jìn)行全過程監(jiān)管。2013年，全國人大常委會(huì)表決通過《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，這是特種設(shè)備安全工作的重要里程碑。我國特種設(shè)備總量不斷增長，萬臺設(shè)備事故率卻呈現(xiàn)持續(xù)下降。截至2023年底，全國特種設(shè)備總量達(dá)2128.91萬臺，成為世界上最大的特種設(shè)備制造和使用大國；萬臺設(shè)備事故率0.043，有力地支撐了我國經(jīng)濟(jì)高速增長。

從我國特種設(shè)備安全監(jiān)察的發(fā)展歷程可以看出，持續(xù)的制度完善和技術(shù)創(chuàng)新是保障特種設(shè)備安全的關(guān)鍵。技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用可以提高設(shè)備的安全性、監(jiān)管的有效性和檢驗(yàn)的準(zhǔn)確性，而制度的完善可以規(guī)范企業(yè)和個(gè)人行為，消除事故隱患。雖然我國特種設(shè)備安全工作取得了顯著成效，但在進(jìn)一步健全特種設(shè)備安全監(jiān)察體系方面仍需繼續(xù)加強(qiáng)。

二、國外特種設(shè)備安全監(jiān)察工作發(fā)展概述

18世紀(jì)工業(yè)革命后，蒸汽機(jī)大量使用，鍋爐增加，生產(chǎn)力在得到迅猛發(fā)展的同時(shí)，越來越多的事故也隨之發(fā)生。鍋爐爆炸，導(dǎo)致人員傷亡、工廠毀壞。到1870年，歐美已經(jīng)出現(xiàn)了上千次的鍋爐、壓力容器爆炸事故。血的教訓(xùn)，推動(dòng)西方各主要發(fā)達(dá)國家均圍繞特種設(shè)備的安全監(jiān)管，建立了比較完善的法律法規(guī)體系和監(jiān)管制度、先進(jìn)的技術(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系以及第三方的檢驗(yàn)體系和企業(yè)主責(zé)的工作體系。

（一）政府在特種設(shè)備安全監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)作用

美國建立了“聯(lián)邦-州”特種設(shè)備安全監(jiān)管政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)移動(dòng)式壓力容器和跨州的壓力管道安全監(jiān)察，各州政府負(fù)責(zé)其他特種設(shè)備的安全監(jiān)察。日本根據(jù)特種設(shè)備的不同種類和應(yīng)用領(lǐng)域，在相應(yīng)的行業(yè)主管部門設(shè)立了專門化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如，勞動(dòng)厚生省負(fù)責(zé)鍋爐、起重機(jī)械和電梯的監(jiān)察；國土交通省承擔(dān)高壓氣體容器和壓力管道的監(jiān)察工作；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)大型游樂設(shè)施的監(jiān)察。

（二）社會(huì)力量成為特種設(shè)備安全監(jiān)管的有效支撐

德國在監(jiān)管體系的建設(shè)過程中，十分注重發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)、民間組織和保險(xiǎn)行業(yè)的作用，形成了小政府、大社會(huì)的監(jiān)管模式。德國的特種設(shè)備監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)準(zhǔn)入許可和監(jiān)督檢查工作，具體的技術(shù)檢驗(yàn)和檢查則交由經(jīng)許可的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來完成。這些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多為行業(yè)自治性質(zhì)的第三方非營利機(jī)構(gòu)，它們得到了政府的支持和監(jiān)督，同時(shí)也在市場化運(yùn)作中保持了一定的公益性和社會(huì)責(zé)任。值得一提的是，大多數(shù)工業(yè)國家在安全監(jiān)管工作中引入了保險(xiǎn)機(jī)制，強(qiáng)化了企業(yè)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。

（三）完善的特種設(shè)備法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同治理體系

歐盟擁有一套完善的特種設(shè)備法規(guī)框架，包括指令、標(biāo)準(zhǔn)和指南等。這些法規(guī)對特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用和維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)提出了明確的要求。歐盟各成員國設(shè)有專門的特種設(shè)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。這些機(jī)構(gòu)通常具備專業(yè)的技術(shù)知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠有效地對特種設(shè)備進(jìn)行監(jiān)察和管理。同時(shí)，在法律標(biāo)準(zhǔn)治理規(guī)則體系之外，還充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)和信用等監(jiān)管手段，如引入保險(xiǎn)機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，全方位提升特種設(shè)備安全治理現(xiàn)代化的整體效能。

三、當(dāng)前中國特種設(shè)備安全監(jiān)察面臨的形勢和挑戰(zhàn)

特種設(shè)備安全體系和治理能力現(xiàn)代化是特種設(shè)備安全工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保證。當(dāng)前，全國特種設(shè)備系統(tǒng)深刻把握“講政治、強(qiáng)監(jiān)管、促發(fā)展、保安全”的工作總思路，構(gòu)建法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系、安全責(zé)任體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、科技支撐體系和績效評價(jià)體系等，研究制定了基層能力建設(shè)提升、加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)等一系列舉措，全力守好特種設(shè)備安全底線。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特種設(shè)備安全管理工作也面臨著諸多新的挑戰(zhàn)。

（一）特種設(shè)備安全監(jiān)察力量不足

特種設(shè)備量大面廣，責(zé)任主體多、監(jiān)管鏈條長，近年來新增設(shè)備大型化、高參數(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)明顯，且監(jiān)管數(shù)量持續(xù)增長。全國特種設(shè)備保有量從2006年的403.73萬臺，增長至2022年的1955.25萬臺；作業(yè)人員從2008年的473.15萬人，增長到2020年的1224.51萬人；生產(chǎn)企業(yè)從2006年的39909家，增長到2020年的76787家；監(jiān)管對象呈直線上升趨勢，而A類監(jiān)察人員卻從2006年的4671人下降到2020年的2064人；雖然B類監(jiān)察人員總數(shù)增幅較大，但大多是轉(zhuǎn)崗輪崗等新入職人員，專業(yè)監(jiān)管力量增長和能力明顯落后于設(shè)備增長的需求，人機(jī)矛盾突出，給特種設(shè)備安全監(jiān)管工作帶來極大挑戰(zhàn)。

此外，高齡老舊設(shè)備日益增多。截至2023年4月，全國正在運(yùn)行的15年以上的老舊電梯數(shù)為73.68萬臺，占比達(dá)7.4%；部分大型石化企業(yè)超期服役的承壓設(shè)備甚至接近50%。老舊設(shè)備使用年限較長，零部件功能穩(wěn)定性差，安全風(fēng)險(xiǎn)高，也給原本緊張的監(jiān)管資源增加了壓力。

（二）特種設(shè)備新技術(shù)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)帶來新挑戰(zhàn)

新技術(shù)的引入使特種設(shè)備變得更加復(fù)雜，可能導(dǎo)致新的安全風(fēng)險(xiǎn)。雖然已有特種設(shè)備企業(yè)在嘗試數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，但大部分企業(yè)新技術(shù)應(yīng)用不充分，產(chǎn)品的信息化、智能化、人性化方面發(fā)展不充分。現(xiàn)有的監(jiān)管力量和裝備難以應(yīng)對新模式新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，已有的信息化系統(tǒng)僅基本滿足資料存儲查閱等功能，大數(shù)據(jù)技術(shù)未能得到充分應(yīng)用，數(shù)據(jù)價(jià)值沒有得到充分挖掘。

（三）特種設(shè)備節(jié)能減排壓力加大

特種設(shè)備行業(yè)是用能大戶，鍋爐壓力容器等承壓類設(shè)備具有能耗大、排放高的特點(diǎn)，屬于高耗能設(shè)備；電梯、起重機(jī)械、場（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等機(jī)電類設(shè)備量大面廣且增幅明顯，隨著低碳要求加大，降低污染物和溫室氣體排放等仍有很大提升空間。

（四）安全監(jiān)察隊(duì)伍執(zhí)法動(dòng)力和能力有待提升

在基層安全監(jiān)察隊(duì)伍方面，不乏“不愿干”“不想干”“不能干”的情緒。其原因：一是“同崗不同責(zé)”，近年來特種設(shè)備安全事故追責(zé)人數(shù)不斷增長，與系統(tǒng)內(nèi)其他類似崗位相比，特種設(shè)備安全監(jiān)察人員需承擔(dān)更重的任務(wù)和更多的追責(zé)壓力；二是“同責(zé)不同酬”，與應(yīng)急等系統(tǒng)安全監(jiān)管人員相比，特種設(shè)備安全監(jiān)察人員在承擔(dān)同樣責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，卻無法享受同等津貼待遇，影響隊(duì)伍穩(wěn)定性；三是業(yè)務(wù)能力差距大，2018年機(jī)構(gòu)改革后，輪崗轉(zhuǎn)崗新加入安全監(jiān)察隊(duì)伍的人員，專業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，業(yè)務(wù)能力和動(dòng)力與特種設(shè)備專業(yè)監(jiān)管的需要還有較大差距。

（五）檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)技術(shù)性支撐難到位

全國特種設(shè)備綜合性檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中，事業(yè)性單位289家，占總數(shù)的50%左右，承擔(dān)了全國大部分檢驗(yàn)任務(wù)和轄區(qū)內(nèi)特種設(shè)備“應(yīng)檢盡檢”的工作職責(zé)，是安全監(jiān)察工作的重要支撐。部分檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，出現(xiàn)過度追求經(jīng)濟(jì)利益、搶地盤、低價(jià)競爭等亂象，對安全監(jiān)察的支撐作用嚴(yán)重弱化。有些地方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與同級其他事業(yè)單位橫向整合后，打破了特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和完整性，科研和技改投入普遍下降，不利于事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、推進(jìn)中國特種設(shè)備安全監(jiān)察事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的建議

黨的二十大站在推進(jìn)國家安全體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對提高公共安全治理水平作出了戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)安全第一、預(yù)防為主的方針，為做好特種設(shè)備安全監(jiān)察工作指明了前進(jìn)方向，提供了行動(dòng)指南。進(jìn)入新時(shí)代，我們必須以保障安全為本，以提升治理效能為要，以技術(shù)為基礎(chǔ)、制度為保障，加快推進(jìn)特種設(shè)備安全治理體系和能力現(xiàn)代化。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)共治，以技術(shù)為基礎(chǔ)的具有中國特色的安全監(jiān)察制度

全面推進(jìn)政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、公眾參與的特種設(shè)備安全監(jiān)察多元共治格局。圍繞特種設(shè)備領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新風(fēng)險(xiǎn)等新型治理挑戰(zhàn)，通過政府管理改革創(chuàng)新，培育和激發(fā)市場活力，促進(jìn)多元主體共同參與治理活動(dòng)，形成更加開放包容、更具內(nèi)生動(dòng)力、更加高效暢通、更能協(xié)同推進(jìn)的新治理格局。

（二）健全技術(shù)治理規(guī)則體系，進(jìn)一步完善特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的制定與實(shí)施

建立以特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范為核心的特種設(shè)備安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、老化和規(guī)則不協(xié)調(diào)不兼容等問題，推進(jìn)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范制定過程中的廣泛性和代表性。結(jié)合先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估工具，建立特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，及時(shí)復(fù)審和修訂不適用、風(fēng)險(xiǎn)高的特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范。提升特種設(shè)備安全領(lǐng)域整體技術(shù)規(guī)范水平，以高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)工作發(fā)展。

（三）豐富監(jiān)管措施，打造多元化特種設(shè)備安全監(jiān)察工具箱

一是建立信用評價(jià)體系。對特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位進(jìn)行信用評價(jià)，完善多維度信用激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化信用信息公開和社會(huì)監(jiān)督。二是引入保險(xiǎn)工具。探索建立特種設(shè)備安全保險(xiǎn)機(jī)制，根據(jù)事故情況動(dòng)態(tài)調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)用和賠付，促進(jìn)企業(yè)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化事故風(fēng)險(xiǎn)管理。三是推進(jìn)特種設(shè)備作業(yè)人員管理模式改革，完善培訓(xùn)考試機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)技能評價(jià)。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，解決基層“同崗不同責(zé)，同責(zé)不同酬”的問題

加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，強(qiáng)化安全監(jiān)管專業(yè)屬性。加強(qiáng)人員、經(jīng)費(fèi)保障，支持基層建立專業(yè)化的特種設(shè)備安全監(jiān)管隊(duì)伍。加強(qiáng)裝備保障，配齊必要的個(gè)人防護(hù)、現(xiàn)場處置、事故勘驗(yàn)以及應(yīng)急車輛等，確保第一時(shí)間進(jìn)入現(xiàn)場開展工作。完善激勵(lì)機(jī)制，參照應(yīng)急、消防等系統(tǒng)的隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)做法，建立津貼待遇、褒獎(jiǎng)制度和人身意外保險(xiǎn)制度。

（五）加強(qiáng)對檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，保障優(yōu)質(zhì)檢驗(yàn)的供給

一是建立嚴(yán)格的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)規(guī)則，定期開展技術(shù)能力評估。二是重點(diǎn)加強(qiáng)對高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)備和環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提高對老舊設(shè)備和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的檢驗(yàn)頻率，確保其安全性。三是加強(qiáng)對檢驗(yàn)結(jié)果的監(jiān)管和評估。建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對檢驗(yàn)結(jié)果的獨(dú)立評估機(jī)制，對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)報(bào)告定期抽查監(jiān)督。

（作者單位：中國計(jì)量大學(xué)北京研究院）

《中國質(zhì)量報(bào)》