廣西壯族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局

壟斷案件行政處罰決定書

桂市監(jiān)反壟斷〔2022〕1號(hào)

一、當(dāng)事人基本情況

當(dāng)事人：永?？h供水公司

統(tǒng)一社會(huì)信用代碼：914503262000806315

住所：永福縣永福鎮(zhèn)鳳閣路

經(jīng)營(yíng)范圍：自來水生產(chǎn)與供應(yīng)；各類工程建設(shè)活動(dòng)（依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以相關(guān)部門批準(zhǔn)文件或許可證件為準(zhǔn)）一般項(xiàng)目：五金產(chǎn)品批發(fā)：五金產(chǎn)品零售；日用百貨銷售（除依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目外，憑營(yíng)業(yè)執(zhí)照依法自主開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）

二、案件來源及調(diào)查經(jīng)過

（一）案件來源

2021年10月11日，我局收到群眾書面舉報(bào)，稱當(dāng)事人利用其在城市公共自來水供水服務(wù)市場(chǎng)的支配地位，在為個(gè)人及企業(yè)用戶（以下簡(jiǎn)稱用戶）提供供水服務(wù)時(shí)，限定用戶購買其供水材料、使用其提供的施工服務(wù)，否則不予供水。經(jīng)對(duì)案件線索進(jìn)行初核，舉報(bào)人反映情況屬實(shí)，我局于2021年11月18日對(duì)當(dāng)事人涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為立案調(diào)查。

（二）調(diào)查經(jīng)過

調(diào)查期間，辦案人員依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，詢問調(diào)查相關(guān)單位和人員，制作詢問筆錄，提取相關(guān)文件、憑證等書證材料，多次聽取當(dāng)事人陳述意見，保障當(dāng)事人合法權(quán)利。

三、違反法律、法規(guī)、規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)

（一）調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)

1.本案相關(guān)市場(chǎng)界定為桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場(chǎng)。

根據(jù)修改前的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱修改前的《反壟斷法》）第十二條規(guī)定，相關(guān)市場(chǎng)是指經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱商品）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的商品范圍和地域范圍。

（1）相關(guān)商品市場(chǎng)界定

本案中，當(dāng)事人向用戶提供的商品主要是城市公共自來水供水服務(wù)。城市公共自來水是居民生活用水主要來源，桶裝水、瓶裝水主要用于生活飲用水，其價(jià)格和便利性無法與城市公共自來水供水相比，商品可替代性較弱。因此，本案相關(guān)市場(chǎng)中的商品范圍界定為城市公共自來水供水服務(wù)。

（2）相關(guān)地域市場(chǎng)界定

本案中，當(dāng)事人提供城市公共自來水供水服務(wù)的地域范圍為桂林市永?？h。城市公共自來水供水通過市政管網(wǎng)統(tǒng)一輸送的特點(diǎn)，決定了當(dāng)事人系該區(qū)域內(nèi)唯一的城市公共供水企業(yè)，而用戶在所屬地域內(nèi)只能選擇本地供水企業(yè)提供的城市公共自來水供水服務(wù)，不存在同類經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此，本案相關(guān)市場(chǎng)中的地域范圍界定為桂林市永?？h地域范圍。

綜上所述，本案相關(guān)市場(chǎng)界定為桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場(chǎng)。

2.當(dāng)事人在相關(guān)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位。

《反壟斷法》所稱市場(chǎng)支配地位，是指經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有能夠控制商品價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)能力的市場(chǎng)地位。是否具備市場(chǎng)支配地位，是判斷經(jīng)營(yíng)者行為能否構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位違法行為的前提。

經(jīng)查明，桂林市永?？h公共自來水供水服務(wù)由當(dāng)事人獨(dú)家提供，當(dāng)?shù)責(zé)o其他可替代的供水來源。當(dāng)事人在桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額為100%，獨(dú)享供水服務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。因公用企業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性，使城市公共供水服務(wù)具有不可替代性、無可選擇性、公益性等特點(diǎn)。在本案相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)，用戶對(duì)當(dāng)事人在城市公共供水服務(wù)上具有完全的依賴性。城市公共供水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是公共資源的一部分，且《城市供水條例》對(duì)經(jīng)營(yíng)城市公共供水服務(wù)有著嚴(yán)格的主體資格準(zhǔn)入要求。城市公共供水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施投資大、難度高、成本收回周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，以及自然水資源的有限性、水質(zhì)工藝標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性，決定了相關(guān)地域市場(chǎng)內(nèi)無同類經(jīng)營(yíng)者。

因此，根據(jù)修改前的《反壟斷法》第十八條、第十九條規(guī)定，認(rèn)定當(dāng)事人在桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場(chǎng)具有市場(chǎng)支配地位。

3.當(dāng)事人濫用市場(chǎng)支配地位，沒有正當(dāng)理由，限定用戶只能與其進(jìn)行交易。

2017年以來，當(dāng)事人在提供供水服務(wù)時(shí)，通過設(shè)置報(bào)裝流程、簽訂施工合同、設(shè)置施工人員必須持有職業(yè)技能資格證、施工材料必須有檢測(cè)機(jī)構(gòu)證明等要求，限定用戶只能選擇由當(dāng)事人負(fù)責(zé)供水施工、購買當(dāng)事人供水材料，否則不予開通用水。

當(dāng)事人提供的《企業(yè)用戶用水報(bào)裝辦理一次性告知單》中注明“辦理流程：（企業(yè)用戶）提出報(bào)裝申請(qǐng)，我公司技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)勘查并作出施工方案，簽訂施工合同及用水協(xié)議后交費(fèi)，施工裝表通水”，從部分房地產(chǎn)開發(fā)公司提供的《供水工程施工合同》來看，合同均約定“承包方式為乙方（當(dāng)事人）承接施工，以包工包料的方式承包”，明確企業(yè)用戶只能委托當(dāng)事人供水施工，并購買當(dāng)事人供水材料，具有一定強(qiáng)制性。

從當(dāng)事人提供的《個(gè)人用戶自行安裝計(jì)量裝置須提供的證明材料》來看，當(dāng)事人提出個(gè)人用戶自行安裝計(jì)量裝置須提供五方面證明材料，其中第四方面要求“施工人員須持給排水道安裝職業(yè)技能資格證”，但根據(jù)《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于公布國(guó)家職業(yè)資格目錄的通知》要求，國(guó)家職業(yè)資格目錄內(nèi)除準(zhǔn)入類職業(yè)資格一律不得與就業(yè)創(chuàng)業(yè)掛鉤，水生產(chǎn)、輸排和水處理人員屬于水平評(píng)價(jià)類，不得作為就業(yè)前提條件。當(dāng)事人提供的《居民用戶用水報(bào)裝辦理一次性告知單》，雖注明“用戶報(bào)裝水表可自行選擇有安裝資質(zhì)的公司進(jìn)行安裝，也可選擇由我公司安裝”，但有個(gè)人用戶在筆錄中表示，除施工人員職業(yè)資格證書外，已按當(dāng)事人要求提供其他證明材料，但當(dāng)事人仍以各種理由拒絕其自行安裝。

根據(jù)當(dāng)事人與用戶簽訂的《市政給水管網(wǎng)接入?yún)f(xié)議》，對(duì)于用戶自行在建筑紅線內(nèi)安裝給水管道、計(jì)量裝置、閥門及配件等供水設(shè)施的，即使符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并提供產(chǎn)品合格證、涉及飲用水衛(wèi)生安全證，當(dāng)事人仍有權(quán)送第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，待所使用的產(chǎn)品完全符合質(zhì)量、衛(wèi)生要求后，方可接駁進(jìn)入市政供水管網(wǎng)。經(jīng)調(diào)查，當(dāng)事人通過與用戶簽訂上述協(xié)議的方式，明確要求如果是用戶自己購買的材料，需要送到檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，但實(shí)際上，如果由當(dāng)事人提供材料，則僅是在購進(jìn)時(shí)具備合格證明，從未經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)檢測(cè)、出具檢測(cè)合格證明。送到檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)這一前置條件，無法律依據(jù)。當(dāng)事人變相設(shè)置通水障礙，迫使用戶為能夠?qū)崿F(xiàn)順利供水而不得不購買其供水材料。

《城市供水條例》第十六條規(guī)定“城市供水工程的設(shè)計(jì)、施工應(yīng)當(dāng)委托有相應(yīng)資質(zhì)證書的單位承擔(dān)”，上述規(guī)定并未要求用戶一定要使用供水公司提供的施工服務(wù)，也未要求施工人員必須持有職業(yè)技能資格證；第二十八條規(guī)定“用水單位自行建設(shè)的供水管道連接的戶外管道及其附屬設(shè)施，必須經(jīng)城市自來水供水企業(yè)驗(yàn)收合格并交其統(tǒng)一管理”，上述規(guī)定并未要求用戶一定要使用供水公司提供的供水設(shè)施。當(dāng)事人以用水安全和管理為由，通過設(shè)置報(bào)裝流程、簽訂施工合同、變相設(shè)置施工人員必須持有職業(yè)技能資格證、施工材料必須有檢測(cè)機(jī)構(gòu)證明等通水的前置條件，限定或變相限定用戶在申請(qǐng)供水時(shí)只能使用其提供的施工服務(wù)，只能向其購買供水材料，否則不予通水，沒有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，不具有正當(dāng)理由。

4.當(dāng)事人的行為排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害了交易相對(duì)人利益。

（1）當(dāng)事人的行為排除、限制了供水施工服務(wù)、供水材料市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

供水工程施工服務(wù)、供水材料市場(chǎng)本是開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，只要符合國(guó)家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的施工服務(wù)、材料都可以進(jìn)入市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)事人的做法屬于將其在城市供水的市場(chǎng)支配地位延伸到供水施工服務(wù)、材料市場(chǎng)上，限制、排除了其他經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入該市場(chǎng)，導(dǎo)致一些具備資質(zhì)的合法經(jīng)營(yíng)者難以在本案相關(guān)地域市場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)，排除、限制了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的形成。

（2）當(dāng)事人的行為限制了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益。

由于當(dāng)事人在其供水范圍內(nèi)獨(dú)家提供自來水供水服務(wù)，掌握著供水工程審核驗(yàn)收和接駁通水職能，用戶為確保工程工期和順利驗(yàn)收，正常通水，避免不必要的經(jīng)濟(jì)損失，不得不將供水工程的施工服務(wù)和材料設(shè)備采購全部交由當(dāng)事人承攬，從客觀上來說導(dǎo)致其無法根據(jù)自身實(shí)際實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，損害了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益。

（二）主要證據(jù)（略）

四、當(dāng)事人陳述、申辯的采納情況及理由

2022年11月4日本我局向當(dāng)事人送達(dá)了《壟斷案件行政處罰告知書》（桂市監(jiān)反壟斷告〔2022〕1號(hào)），將我局?jǐn)M作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及處罰內(nèi)容進(jìn)行告知。2022年11月10日當(dāng)事人向我局作出書面陳述、申辯，當(dāng)事人認(rèn)為：（一）其具有《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第十二條、第十四條第（二）（三）項(xiàng)規(guī)定的情形，不應(yīng)作出如此重的處罰；（二）截止2022年10月，尚有債務(wù)2250萬元，無能力繳納31萬余元的罰款。

我局認(rèn)為，當(dāng)事人作為承擔(dān)供水公共服務(wù)職能的公用企業(yè)，濫用其在供水市場(chǎng)的支配地位，沒有正當(dāng)理由，限定用戶只能與其進(jìn)行交易的行為排除、限制了供水施工服務(wù)、供水材料市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，限制了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益，損害了社會(huì)公共利益。其違法行為從2017年起即存在，持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，且在調(diào)查期間，執(zhí)法人員多次教育才予整改。因此，當(dāng)事人的違法行為不屬于《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的“違法行為輕微，社會(huì)危害性較小的”情形；其有債務(wù)無力繳納罰款不能成為減免處罰金額的正當(dāng)理由。

綜上，我局不采納當(dāng)事人陳述、申辯的理由。

五、行政處罰的依據(jù)和內(nèi)容

當(dāng)事人限定用戶接受其提供的供水施工服務(wù)和材料行為，違反了修改前的《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)“沒有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易”的規(guī)定，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。該行為排除和限制了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，損害了交易相對(duì)人的利益。

鑒于我局開展調(diào)查期間，當(dāng)事人經(jīng)我局執(zhí)法人員多次教育后，能夠積極配合調(diào)查，主動(dòng)提交相關(guān)證據(jù)材料，對(duì)存在的問題據(jù)實(shí)說明，并對(duì)違法行為有深刻認(rèn)識(shí)，事后積極整改，規(guī)范了用戶自來水的安裝申報(bào)流程，歸還自來水用戶供水設(shè)施自行安裝的自由選擇權(quán)，且主動(dòng)消除先前違法行為的消極影響。根據(jù)修改前的《反壟斷法》第四十七條“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額的百分之一以上百分之十以下的罰款”及第四十九條“對(duì)本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規(guī)定的罰款，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時(shí)間等因素”的規(guī)定，擬對(duì)當(dāng)事人作如下處理：

（一）責(zé)令停止違法行為；

（二）對(duì)當(dāng)事人按2020年度銷售額10,400,354.96元的3%予以罰款312010.65元。

根據(jù)《行政處罰法》第六十七條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到本行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，根據(jù)本行政處罰決定書，攜繳款碼到17家中央財(cái)政非稅收入收繳代理銀行（工商、農(nóng)業(yè)、中國(guó)、建設(shè)、交通、中信、光大、華夏、浦發(fā)、北部灣、農(nóng)信社、招商、興業(yè)、郵蓄、廣發(fā)、民生、桂林）任一銀行網(wǎng)點(diǎn)或者網(wǎng)上銀行繳納罰款。繳款碼為：******。

根據(jù)《行政處罰法》第七十二條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，我局可以采取以下措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

當(dāng)事人如對(duì)上述行政處罰決定不服，可以自收到本行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)，向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局申請(qǐng)行政復(fù)議；或者自收到本行政處罰決定書之日起六個(gè)月內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議或者行政訴訟期間，本行政處罰決定不停止執(zhí)行。

廣西壯族自治區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局

2022年11月14日