統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源相對(duì)集中行政處罰權(quán)專家認(rèn)為

深化行政執(zhí)法體制改革將力推法治政府建設(shè)

□　本報(bào)記者 　　杜 　曉

□　本報(bào)實(shí)習(xí)生 劉潔瓊

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)得到調(diào)整，其目的在于著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

與機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、調(diào)整相對(duì)應(yīng)，相應(yīng)的行政執(zhí)法資源也會(huì)得到統(tǒng)籌配置。對(duì)此，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》就“深化行政執(zhí)法體制改革”進(jìn)行了周密部署。

此次深化行政執(zhí)法體制改革將會(huì)帶來(lái)哪些影響？不少專家認(rèn)為，此次改革，對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)意義重大。

改革使法治目標(biāo)更易實(shí)現(xiàn)

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，合理配置執(zhí)法力量。一個(gè)部門(mén)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為，此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)“職能發(fā)揮的統(tǒng)一性”，要理順行政執(zhí)法體制，使得權(quán)責(zé)一致、事權(quán)統(tǒng)一，即通過(guò)改革把所有相關(guān)的權(quán)能統(tǒng)一起來(lái)。另外，改革過(guò)程中特別強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一行使、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，對(duì)于此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革來(lái)講，深化行政執(zhí)法體制改革是為了讓權(quán)力與相關(guān)責(zé)任能夠一致?？偟貋?lái)講，深化行政執(zhí)法體制改革是此次機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一，其作用就是促進(jìn)高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使得相關(guān)法治目標(biāo)更易實(shí)現(xiàn)，有非常大的積極意義。

在中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞看來(lái)，深化行政執(zhí)法體制改革具有兩大特征，一是面對(duì)群眾，直接關(guān)乎群眾的滿意度；二是社會(huì)聚焦，直接檢驗(yàn)改革的成敗。因此，深化行政執(zhí)法體制改革不僅是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，更是機(jī)構(gòu)改革的攻堅(jiān)之戰(zhàn)。

組建5支隊(duì)伍提升執(zhí)法效益

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，建立市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

“改革方案中提到的建立5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)質(zhì)上不僅是綜合執(zhí)法隊(duì)伍的問(wèn)題，更是深化行政執(zhí)法體制改革的一種體現(xiàn)。比如，強(qiáng)調(diào)自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一行使職權(quán)等?！睏罱樥f(shuō)。

唐鈞的看法是，組建5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，既是實(shí)事求是地以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，又是求真務(wù)實(shí)地以提高執(zhí)法效益為目標(biāo)的做法。

“改革方案明確提出，要放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這里強(qiáng)調(diào)的是，要將制度與相關(guān)執(zhí)法機(jī)制以及人員、資源的配置結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一。方案還提到設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者的職責(zé)，統(tǒng)一行使所有的國(guó)有空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)，這三個(gè)統(tǒng)一，實(shí)際上解釋了這次組建執(zhí)法隊(duì)伍的意義所在。”楊建順說(shuō)。

唐鈞認(rèn)為，組建5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍積極意義十分明顯。“爭(zhēng)取解決飽受詬病的政出多門(mén)、執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題，所以提出‘統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)’。用綜合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、口徑統(tǒng)一，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)法”。

“爭(zhēng)取解決現(xiàn)實(shí)中存在的執(zhí)法資源不充足問(wèn)題，所以提出‘根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，合理配置執(zhí)法力量’。用整合的方式動(dòng)態(tài)調(diào)整執(zhí)法人員、物資保障等資源，從而盤(pán)活現(xiàn)有存量，激發(fā)最大化的改革增量。”唐鈞說(shuō)。

“整個(gè)行政執(zhí)法體制改革是為了合理地配置宏觀管理職能部門(mén)的職能，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善市場(chǎng)監(jiān)管體制和執(zhí)法體制以及改革自然資源和生態(tài)環(huán)境，完善公共服務(wù)。改革的難點(diǎn)、重點(diǎn)在于強(qiáng)化事中和事后的監(jiān)管，從這一方面來(lái)講，此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是和全面深化改革大環(huán)境密切相關(guān)的?！睏罱樥f(shuō)。

完善行政執(zhí)法程序取信于民

長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法程序問(wèn)題一直受到社會(huì)關(guān)注?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》就此提出，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“這一點(diǎn)非常重要，行政執(zhí)法程序問(wèn)題一直是一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)為了完成任務(wù)而忽略正當(dāng)程序的情況，有時(shí)候我們的出發(fā)點(diǎn)是好的，但可能由于沒(méi)有周到地考慮程序問(wèn)題，使得我們的工作受到質(zhì)疑?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就注意到了行政執(zhí)法程序的問(wèn)題。目前我們的行政組織法和行政程序法還面臨進(jìn)一步完善的重大課題，在這種情況下，我們要不斷推進(jìn)改革，不斷推進(jìn)各項(xiàng)工作，就要特別強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法程序的完善?！睏罱樥f(shuō)。

“深化行政執(zhí)法體制改革有兩大關(guān)鍵點(diǎn)：一是執(zhí)法程序，只有執(zhí)法程序規(guī)范才能在懲處違法違規(guī)現(xiàn)象的同時(shí)，切實(shí)捍衛(wèi)國(guó)家的公信力；二是執(zhí)法責(zé)任，只有明確執(zhí)法主體責(zé)任所有權(quán)并配套有效的績(jī)效考核機(jī)制，才能切實(shí)接受社會(huì)監(jiān)督，有效保障群眾的合法權(quán)益。”唐鈞對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)，“因此，改革方案中提到要完善執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，一方面是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然要求，另一方面也是提高人民群眾信任感和滿意度的必然選擇?！?/p>

楊建順認(rèn)為，完善執(zhí)法程序主要是為了讓人們知道該怎么做，要體現(xiàn)一種正當(dāng)程序的理念。比如，告知、督促、陳述、申辯、聽(tīng)證，還有專家論證等工作，如果在實(shí)踐中依照相關(guān)程序進(jìn)行，就會(huì)讓大家感受到公平正義。很多時(shí)候，公正是靠程序來(lái)保障的。在做出相關(guān)頂層設(shè)計(jì)或權(quán)能安排之后，要讓其真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)還需要一個(gè)完善的程序來(lái)保障。因此，在執(zhí)法階段，程序的完善具有重要意義，只有在程序完善和明確的基礎(chǔ)上才能夠談嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任。如果沒(méi)有好的程序作為鋪墊和支撐，只是規(guī)定了目標(biāo)，而沒(méi)有具體的手段，就容易造成責(zé)任不清、職能混亂的現(xiàn)象，以致在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。

“所以，執(zhí)法程序的完善和執(zhí)法責(zé)任的嚴(yán)格要求應(yīng)該是一脈相承的，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)的重要意義在于更好確保全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)施。”楊建順說(shuō)。

聯(lián)動(dòng)機(jī)制確保資源合理配置

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門(mén)、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)、綜合執(zhí)法隊(duì)伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)涉及的相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行清理修訂。

對(duì)此，楊建順的觀點(diǎn)是，改革方案中的這段話主要強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)，一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)際上貫徹了深化行政執(zhí)法體制改革的統(tǒng)一理念。統(tǒng)一理念在于權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)事一致，目的在于避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮等現(xiàn)象產(chǎn)生。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建構(gòu)是行政資源合理配置的重要保障，也是行政機(jī)構(gòu)高效運(yùn)作的重要保障。只有機(jī)構(gòu)之間能夠聯(lián)動(dòng)，各部門(mén)信息能夠共享，效率才能提高。

“信息共享機(jī)制以及聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是長(zhǎng)期以來(lái)我們堅(jiān)持或者為之努力的目標(biāo)。本次機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)，為了職能配置更加優(yōu)化，各個(gè)部門(mén)的職能要聯(lián)動(dòng)起來(lái)，分享資源，減少各機(jī)構(gòu)之間的互相掣肘，從組織層面保障高效運(yùn)作。另外，各個(gè)部門(mén)、領(lǐng)域的職責(zé)關(guān)系得到了理順，意義重大?！睏罱樳M(jìn)一步分析說(shuō)。

“《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》直面行政執(zhí)法問(wèn)題，有針對(duì)性地提出解決方案。針對(duì)執(zhí)法資源不足、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法欠聯(lián)動(dòng)等長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了切實(shí)有效的解決方案。就行政執(zhí)法而言，在制度建設(shè)的層面下足功夫，不光通過(guò)整合、綜合設(shè)置，還完善程序、嚴(yán)格責(zé)任，更明確了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的總目標(biāo)。行政執(zhí)法體制改革的深化，同時(shí)承擔(dān)著打擊罪惡、懲治違法、規(guī)范秩序、彰顯公信等綜合功能，改革方案中相關(guān)內(nèi)容立足我國(guó)基本國(guó)情、符合群眾需求、凸顯執(zhí)法規(guī)范化，一定能遞交一份讓人民群眾滿意的答卷?！碧柒x說(shuō)。

制圖/高岳

□　結(jié)束語(yǔ)

春風(fēng)既至，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的帷幕已經(jīng)拉開(kāi)，全面深化改革進(jìn)入新階段。

這場(chǎng)具有重大歷史意義的深刻變革，立足實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，構(gòu)建固根本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的組織架構(gòu)，作出具有前瞻性、戰(zhàn)略性的體制安排，為黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安奠定制度基礎(chǔ)，為人民根本利益、幸福生活提供堅(jiān)實(shí)保障。

自3月27日起，《法制日?qǐng)?bào)》推出“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案之法治解讀”系列報(bào)道，圍繞構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系這一核心，對(duì)組建應(yīng)急管理部、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及改革國(guó)稅地稅征管體制等部署作出深度解讀。今日刊發(fā)的深化行政執(zhí)法體制改革，是此系列報(bào)道的最后一篇。

在權(quán)威專家看來(lái)，不管是組建新的部委局還是深化相關(guān)領(lǐng)域改革，都是加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，都是聚焦人民群眾所思所想所盼的部署，都是以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，都是全面推進(jìn)依法治國(guó)的具體實(shí)踐。

立足當(dāng)前、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，此次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，必將成為新時(shí)代中國(guó)政治體制改革的重大標(biāo)志，成為煥發(fā)社會(huì)主義中國(guó)活力創(chuàng)造力的強(qiáng)大引擎。