建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度的必要性

商事制度改革以來，我國市場主體數(shù)量突飛猛進，截至2018年11月底，我國已注冊個體工是戶7237.45萬戶、私營企業(yè)3105.37萬家，分別是40年前的517倍和343倍。與數(shù)量龐大的市場主體相比，市場監(jiān)管隊伍總量并無太大變化，市場監(jiān)管效能與公眾期待存在差距。建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)及時發(fā)現(xiàn)問題，將安全風險消滅在萌芽狀態(tài)，無疑將大大提升監(jiān)管效能。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度是社會共治的客觀要求。商事制度改革之初，國務院下發(fā)的《注冊資本登記制度改革方案》明確提出，通過改革監(jiān)管制度，進一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，強化信用監(jiān)管，促進協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管效能；通過加強市場主體信息公示，進一步擴大社會監(jiān)督范圍，促進社會共治，激發(fā)各類市場主體創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。公眾無疑是社會共治的重要力量，特別是直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的內(nèi)部人士，更容易掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的失信信息，如果他們站出來發(fā)聲，對于提高市場監(jiān)管效能必將產(chǎn)生事半功倍的效果。促使更多內(nèi)部人士站出來“吹哨”，需要從制度上予以激勵。毋庸置疑，建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度是社會共治背景下創(chuàng)新市場監(jiān)管制度的客觀要求。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度是建設有限政府的現(xiàn)實需求。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展及政府行政體制改革的深入推進，建設有限且高效的政府是新時代實現(xiàn)現(xiàn)代化政府管理的必然趨勢。市場監(jiān)管部門職能多、覆蓋面廣，僅僅依靠近80萬人的市場監(jiān)管隊伍，難以實現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管。按照進一步厘清政府與市場的關系的要求，直接管制的監(jiān)管方式已不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，通過建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度實現(xiàn)社會共治，正是建設有限政府的現(xiàn)實需求。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度是提升監(jiān)管效能的有效途徑。投入較小的行政資源而獲取最優(yōu)的監(jiān)管效果，是構建科學市場監(jiān)管體系的目標。近年來，各地市場監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新方式，提高信息技術應用水平，一定程度上有效提升了監(jiān)管效能。但由于市場監(jiān)管信息往往來源于事后靜態(tài)數(shù)據(jù)，很容易出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險時重大安全事故已經(jīng)發(fā)生的情況。以食品安全監(jiān)管為例，如果參與食品生產(chǎn)加工的內(nèi)部人士發(fā)現(xiàn)食品安全問題后及時舉報，市場監(jiān)管部門便可及時獲得動態(tài)信息數(shù)據(jù)，從而采取有效措施把對消費者的傷害降到最低程度。改革市場監(jiān)管體制后，市場監(jiān)管部門涉及的領域種類繁多，許多領域具有較強的專業(yè)性，比如食品、藥品、特種設備領域等，這些領域更需要內(nèi)部專業(yè)人士站出來“吹哨”，以有效提升市場監(jiān)管效能。

立法建議

一項制度的建立必須考慮各方利益的平衡。市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度的設計，不僅涉及對舉報人的獎勵，還涉及對失信企業(yè)和相關責任人的處罰，同時事關消費者合法權益的保護?？茖W有效的內(nèi)部舉報人制度，既要起到打擊企業(yè)失信行為的作用，又要最大限度地保護舉報人的合法權益，還要考慮職業(yè)舉報人出于經(jīng)濟目的濫用制度擾亂正常市場監(jiān)管工作秩序的情況，以立法的形式建立內(nèi)部舉報人制度。通過立法的形式建立內(nèi)部舉報人制度，目的在于揚善懲惡，保障消費者合法權益。筆者對法國電梯監(jiān)管工作開展調(diào)研時了解到，在法國，電梯安全的每個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，總有人站出來制止或向政府舉報。相比之下，我國民眾參與社會管理的自覺程度不如歐美國家，不少人只在認為自身利益受到侵害時才會站出來。建立內(nèi)部舉報人制度不僅是為了解決市場監(jiān)管過程中及早發(fā)現(xiàn)安全隱患的難題，也是喚醒公眾抵制違法行為、參與社會管理的自覺性，弘揚正義的有效做法。筆者建議，建立內(nèi)部舉報人制度要考慮對舉報人給予綜合褒獎，對于重大舉報行為，可考慮給予當事人多種獎勵。

從法律層面保障內(nèi)部舉報人的合法權益。內(nèi)部人員舉報違法行為，往往要冒較大風險，輕則降職降薪、被逼離職，重則個人財產(chǎn)及人身安全受到威脅。如果不能從法律層面保護好內(nèi)部舉報人，內(nèi)部舉報人制度將形同虛設。筆者建議，要規(guī)定嚴格的保密程序，不得泄露舉報者的任何信息。行政機關公職人員違反規(guī)定泄露相關信息必須受到嚴厲懲處，追究相應法律責任；舉報內(nèi)容一經(jīng)查實，應根據(jù)消除危害的貢獻大小給予舉報人足額的現(xiàn)金獎勵，獎金由財政保障，而不是僅僅按罰沒比例給予獎勵；一旦相關信息泄露，當事人及其家人的財產(chǎn)與人身安全受到威脅，相關部門應依法采取積極措施給予當事人保護。

嚴懲失信企業(yè)和失信行為人。要使內(nèi)部舉報人制度得到真正落實，必須在法律層面嚴懲被舉報企業(yè)的失信行為。當前，一些違法經(jīng)營行為如制造、銷售假冒偽劣商品等屢禁不止的一個重要原因就是，現(xiàn)有法律對此類行為的懲處力度不夠大。今年兩會期間，“像治理酒駕一樣治理假貨”的呼聲越來越高。針對社會反映比較強烈的假冒偽劣問題，筆者建議，應降低制售假冒偽劣商品行為的入刑標準，特別是食品、藥品等重點領域的制售假冒偽劣商品行為，更應進一步加大懲處力度；加大經(jīng)濟處罰力度，讓假冒偽劣商品的制售者付出高昂代價，促使其不敢為、不想為；及時公布假冒偽劣產(chǎn)品企業(yè)及相關個人信息，方便公眾查詢，震懾違法行為人。

完善信用記錄制度，強化懲戒措施的連續(xù)性。建立內(nèi)部舉報人制度，應進一步完善信用記錄制度，強化懲戒措施的連續(xù)性。一是及時公示違法失信信息；二是完善違法失信企業(yè)相關責任人禁入制度；三是加強聯(lián)合懲戒，共同打擊違法行為。

需要考慮的其他問題。一是可以考慮先在食品、藥品、兒童及老年人用品等社會關注熱點領域試行內(nèi)部舉報人制度，成熟后逐步拓展至其他領域。二是內(nèi)部人士不便直接舉報，而將相關情況反映給第三方如公職人員、記者等，對于這種情況應從法律層面加以規(guī)范。三是處理好促進新經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展與嚴懲制售假冒偽劣商品行為的關系。對于新經(jīng)濟模式、新業(yè)態(tài)，的確應堅持包容審慎監(jiān)管，但不能因為有害食品是通過新模式、新業(yè)態(tài)銷售的，就可以減輕處罰。（洪海）