助力市場化改革 激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)生動力

——《優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》解讀

?

10月8日召開的國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》的出臺對中國經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

釋放三大積極信號

《條例》出臺具有重要的實踐意義和立法價值，是新時代一次標志性的立法探索。具體釋放了三個信號：

信號一：標志著我國經(jīng)濟發(fā)展模式從“要素投入驅(qū)動”向“市場高效運行”加快升級。改革開放初期，勞動力、土地等生產(chǎn)要素大量過剩閑置，“要素投入驅(qū)動”成為經(jīng)濟發(fā)展的主要模式。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，近年來許多城市出現(xiàn)制造業(yè)民工荒、建設(shè)用土緊張、人才爭奪大戰(zhàn)等現(xiàn)象，向“要素投入”要發(fā)展越來越難，向“資源配置”升級逐步成為發(fā)展方向共識。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，可以讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。這就需要營造良好的營商環(huán)境——讓有意愿、有能力的企業(yè)和個人無障礙地進入市場、獲得資源，在各類市場主體的平等競爭中脫穎而出并發(fā)展壯大。

信號二：標志著我國制度建設(shè)思維從“跟隨學(xué)習(xí)型”向“創(chuàng)新引領(lǐng)型”探索升級。中國的改革開放歷來注重學(xué)習(xí)借鑒西方市場經(jīng)濟成熟經(jīng)驗。世界銀行有成熟的營商環(huán)境評價體系。根據(jù)世行《2019營商環(huán)境報告》，中國營商環(huán)境（世界銀行以北京、上海為評價樣板）在全球190個經(jīng)濟體中從第78位大幅躍升至第46位，躋身年度營商環(huán)境改善排名前十?！稐l例》吸收了世界銀行營商環(huán)境評價經(jīng)驗，將企業(yè)開辦、投資項目審批、登記財產(chǎn)、辦理破產(chǎn)等事務(wù)納入文本，同時又創(chuàng)新擴展了融合線上線下服務(wù)、提升政務(wù)服務(wù)水平、訴求處理與監(jiān)督評價等大量具有中國特色的營商環(huán)境內(nèi)容，引領(lǐng)性地為全球營商環(huán)境優(yōu)化探索提供新的框架示范。

信號三：標志著我國營商環(huán)境規(guī)則從“實踐探索”向“立法規(guī)范”賦權(quán)升級。近年來，圍繞國務(wù)院“放管服”工作部署，全國開始一系列營商環(huán)境實踐探索：如近期國務(wù)院電視電話會議提出的打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，“雙隨機、一公開”監(jiān)管和信用監(jiān)管等，再如地方探索中的上海自貿(mào)區(qū)改革中的“證照分離”和“單一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”、銀川的“一枚公章管審批”等等?！稐l例》將近年來全國和地方的成熟經(jīng)驗和有益探索進行歸納提煉，對缺乏明確法律依據(jù)的做法，通過相關(guān)制度設(shè)計提供法律法規(guī)支撐，向世界彰顯了中國繼續(xù)大力推進市場化改革的決心。

帶來三大發(fā)展紅利

《條例》的出臺給地方、企業(yè)、自然人都將帶來實實在在的好處，進而有力促進我國經(jīng)濟發(fā)展。具體表現(xiàn)為：

紅利一：“運行系統(tǒng)升級”——為地方發(fā)展賦能

如同電子信息產(chǎn)品的操作系統(tǒng)，《條例》為地方發(fā)展提供了一個更好、更快、更順暢的操作系統(tǒng)，為經(jīng)濟發(fā)展提供了更加高效的運作平臺。

一是信心紅利。《條例》出臺有助于下一年度中國全球營商環(huán)境的排名提升，大大增強外資企業(yè)對中國發(fā)展環(huán)境的信心，激發(fā)各類市場主體的發(fā)展積極性以及全國各地的市場活力和社會創(chuàng)造力。

二是效率紅利?！稐l例》要求構(gòu)建數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，實現(xiàn)跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息可靠交換與安全共享，將大大提高政府效率?！稐l例》還提出對數(shù)據(jù)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題進行針對性檢查（如上海試點與大眾點評合作，建立“天眼”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)“變質(zhì)”“拉肚子”等敏感評價，就會推送給監(jiān)管部門跟蹤執(zhí)法）。

三是發(fā)展紅利。《條例》規(guī)定，能通過事中事后監(jiān)管糾正且不會產(chǎn)生嚴重危害的，可按“告知承諾制”辦理。這意味著評審評估時間和成本大大節(jié)省，審批大大加快，但申請人事后實現(xiàn)不了承諾將被“糾正”。又如“包容審慎監(jiān)管”，為滬深杭等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了在批評幫助中學(xué)習(xí)成長的機會。

紅利二：“軟件程序升級”——促企業(yè)釋放活力

如果“營商環(huán)境”是地方發(fā)展的操作系統(tǒng)，那么企業(yè)就是系統(tǒng)上運行的各種軟件或APP?！稐l例》幫助程序（企業(yè)）升級，更流暢地在新的操作系統(tǒng)里面運行。

一是法律保護紅利。如《條例》明確保障各類所有制市場主體平等獲得各類生產(chǎn)要素；招標投標和政府采購不得設(shè)置不合理條件限制和排斥部分市場主體；杜絕被詬病的“新官不理舊賬”，追責(zé)“政務(wù)失信”的主要責(zé)任人等等。

二是開辦準入紅利?！稐l例》要求壓縮辦理環(huán)節(jié)和時間。市場主體將越來越快速地進入市場，企業(yè)變更、注銷也可以在較短時間內(nèi)辦理完成（目前長三角在探索異地辦理企業(yè)登記注冊，方便企業(yè)向長三角快速布局）。

三是高效運營紅利。如政務(wù)辦理實行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”；同級多部門審批事項，可用“一口受理、并聯(lián)審批”的方式同步推進，大量縮短時間；實行口岸和國際貿(mào)易領(lǐng)域“單一窗口”流程（貿(mào)易商無須再向海關(guān)、檢驗檢疫等多個機構(gòu)重復(fù)提交進出口或轉(zhuǎn)運單證或電子數(shù)據(jù)）。

四是成本降低紅利。如《條例》要求依法合理確定社會保險費率（近期國務(wù)院已將養(yǎng)老保險單位繳納比例由20%降至16%）；相關(guān)機構(gòu)實施行政管理、提供公共服務(wù)，不得收取政府對外公示“收費清單”以外的費用等等。

紅利三：“用戶體驗升級”——讓人民感到滿意

對于營商環(huán)境這個操作系統(tǒng)和在操作系統(tǒng)里運行的各種程序（企業(yè)），人民是最終用戶和消費者，其最終的評價標準，就是用戶體驗——讓人民滿意。

一是就近辦事紅利。如《條例》規(guī)定，對于面向個人、辦理量大的政務(wù)服務(wù)事項，應(yīng)當授權(quán)或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或村（居）民委員會。以后許多事情在家附近就可以辦理。

二是減證便民紅利?！稐l例》規(guī)定，對于“自然規(guī)律及定理，眾所周知或者可以推定的事實”等情形，不得設(shè)定證明。以后居民辦理政務(wù)業(yè)務(wù)，不必要的重復(fù)舉證將大大減少。

三是快捷辦理紅利。如不動產(chǎn)登記，《條例》規(guī)定各級政府應(yīng)整合優(yōu)化不動產(chǎn)登記流程，加強部門協(xié)作和信息互聯(lián)互通。今后個人辦理不動產(chǎn)登記，辦理流程和時間將有所減少。

具有五大核心亮點

《條例》內(nèi)容亮點紛呈，集中起來有五大類：

亮點一：與新興技術(shù)相結(jié)合?！稐l例》中多處強調(diào)利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提高政府服務(wù)與管理水平。如建立全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，原則上所有政務(wù)服務(wù)事項全納入該平臺辦理；逐步實行全程無網(wǎng)上辦稅，不斷擴大電子發(fā)票使用范圍；推廣使用電子營業(yè)執(zhí)照等電子證照、電子證件、電子證明；建立統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，推進監(jiān)管信息跨部門、跨地區(qū)共享，提高監(jiān)管效率。

亮點二：與制度創(chuàng)新相結(jié)合。《條例》不僅是對過去相關(guān)政策、經(jīng)驗的進一步強化或落實，而且提出許多創(chuàng)新的制度條款。如“相對集中行政許可權(quán)改革”允許將部分行政許可權(quán)集中到一個部門行使，賦予“一枚公章管審批”的法律效力；賦予“電子章”與實務(wù)印章同等的法律效力；采用“信用監(jiān)管”方式，對誠信守法的監(jiān)管對象適當降低抽查比例，減少頻次，反之則加大監(jiān)管力度。

亮點三：與評價追責(zé)相結(jié)合?！稐l例》不是倡導(dǎo)性的，而是具有法律強制性。如《條例》規(guī)定，國家建立全國統(tǒng)一標準的營商環(huán)境評價體系，定期開展全國營商環(huán)境評價；對于相關(guān)部門和工作人員未按《條例》規(guī)定履行職責(zé)的，將給予相應(yīng)處分，嚴重的追究刑事責(zé)任；因失信違約損害營商環(huán)境被司法裁判、行政處罰、紀律處分、問責(zé)處理的，相關(guān)信息應(yīng)當納入“政務(wù)失信記錄”。

亮點四：與社會共治相結(jié)合?！稐l例》堅持政府主導(dǎo)和社會共治相結(jié)合的起草思路，不僅明確各級政府和相關(guān)部門的職責(zé)，而且注重發(fā)揮市場主體、行業(yè)協(xié)會商會等各方面作用。如《條例》要求政府建立有效的政企溝通機制、聽取市場主體意見建議；設(shè)置監(jiān)督窗口或監(jiān)督平臺，接受社會監(jiān)督，并把服務(wù)對象評價納入績效考核；政策的制定要充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會商會以及律師協(xié)會的意見。

亮點五：與改革賦權(quán)相結(jié)合?！稐l例》明確，國家鼓勵各地區(qū)、各部門結(jié)合實際依法探索創(chuàng)新優(yōu)化營商環(huán)境的改革舉措。有關(guān)單位和個人在推進優(yōu)化營商環(huán)境改革過程中，工作出現(xiàn)偏差失誤、未實現(xiàn)預(yù)期目標，但未違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定、符合國家確定的改革方向、決策和實施程序符合規(guī)定且勤勉盡責(zé)、未牟取私利、未損害公共利益的，依法免予追究責(zé)任。這就為進一步探索創(chuàng)新營商環(huán)境提供了保障。

□上海社會科學(xué)院城市經(jīng)濟研究室研究員 吳璟桉