資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、保護不嚴格……這些問題嚴重制約山水林田湖草等自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)、高效利用、嚴格保護和系統(tǒng)修復(fù)。

近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提出明確改革目標，清晰給出改革“時間表”和“路線圖”，一張統(tǒng)籌推進、夯實我國生態(tài)文明建設(shè)重要制度基礎(chǔ)的改革藍圖就此鋪開，美麗中國建設(shè)掀開新的一頁。

改革之由：解決自然資源資產(chǎn)管理突出問題的現(xiàn)實需要

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，實踐和研究表明，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度有利于自然資源的集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復(fù)。

自然資源部綜合司負責(zé)人表示，出臺《意見》是黨中央明確的一項重要改革任務(wù)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，特別是黨的十八大以來，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提速，在推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、完善自然資源資產(chǎn)有償使用、健全自然資源生態(tài)空間用途管制和國土空間規(guī)劃、加強自然資源保護修復(fù)與節(jié)約集約利用等方面進行了積極探索，同時農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等一批產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標準規(guī)范和試點經(jīng)驗。

“但客觀看，這些改革探索系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性還不夠，還存在與經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的一些突出問題，主要表現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、交叉嚴重，所有者不到位、權(quán)益不落實，權(quán)利體系不完善、權(quán)責(zé)不明晰，保護不嚴格、監(jiān)管力度不夠、產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)等，甚至因土地產(chǎn)權(quán)主體不清造成‘公地悲劇’”，自然資源部綜合司負責(zé)人說。

他指出，這些問題嚴重制約了自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)、高效利用、嚴格保護和系統(tǒng)修復(fù)，“因此，出臺《意見》就是為了增強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計，既集成銜接已有的各項產(chǎn)權(quán)相關(guān)改革內(nèi)容，又查漏補缺并力求創(chuàng)新，解決上述突出問題，使產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用?！?/p>

改革重點：處理好自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系

產(chǎn)權(quán)制度有兩大關(guān)鍵要素——權(quán)利體系和產(chǎn)權(quán)主體，要改革自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)鍵要處理好自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系。

自然資源部綜合司負責(zé)人介紹，本次改革的基本思路是，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以自然資源調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進自然資源的集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復(fù)，加強監(jiān)督管理，注重改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。

“這一基本思路，突出和強化了產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)性工作——調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記，突出將產(chǎn)權(quán)制度貫穿于自然資源源頭保護、過程節(jié)約和末端修復(fù)的全過程。”他說。

在改革的總體目標上，《意見》明確，到2020年，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立?！耙獜娬{(diào)的是，改革目標中提出的權(quán)責(zé)明確是指各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和使用主體的權(quán)利與責(zé)任清晰，并且要體現(xiàn)保護、利用和修復(fù)的權(quán)責(zé)對等。保護嚴格是指既要加強對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的保護和救濟，又要加強對自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和各類自然資源保護地的保護。而流轉(zhuǎn)順暢是指通過健全自然資源資產(chǎn)的權(quán)利體系，完善權(quán)能和交易平臺、交易規(guī)則、服務(wù)體系等，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)交易的順暢、安全、高效。監(jiān)管有效則是指通過發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護修復(fù)全過程進行及時、全面的監(jiān)督管理。”自然資源部綜合司負責(zé)人表示。

改革路線：九方發(fā)力、依法改革、試點先行

堅持問題導(dǎo)向，《意見》具體部署了九個方面的改革任務(wù)。

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的第一大重點?！搬槍ψ匀毁Y源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊，缺位遺漏及權(quán)能不完善等問題，《意見》提出創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。比如土地方面，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’；礦產(chǎn)方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度；海洋方面，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，試點探索無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能；理順水域灘涂養(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴?、礦泉水采礦權(quán)的關(guān)系。”自然資源部綜合司負責(zé)人舉例。

明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。自然資源部綜合司負責(zé)人分析，“針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確、自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益不落實、收益分配機制不合理等問題，《意見》提出研究建立國務(wù)院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，并推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，以此保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。”

此外，《意見》還從開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價、加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、強化自然資源整體保護等七個方面進行了系統(tǒng)、全面地綜合部署。

自然資源部綜合司負責(zé)人強調(diào)，《意見》堅持依法改革、試點先行的基本原則，“這是基于改革涉及資源門類多、環(huán)節(jié)多、部門多、內(nèi)容廣、綜合性、復(fù)雜性強的考量，也是堅持重大改革于法有據(jù)、堅持頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的要求?！兑庖姟访鞔_在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點，就是要既發(fā)揮改革頂層設(shè)計的指導(dǎo)作用，又鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng)新提供鮮活經(jīng)驗，實現(xiàn)二者有機結(jié)合、良性互動。”　（記者 楊舒）