一、食品添加劑生產(chǎn)許可制度的含義

    食品添加劑生產(chǎn)許可制度是國家為了保證食品質(zhì)量安全，由國務(wù)院行政管理主管部門依照法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定要求，對于食品添加劑的生產(chǎn)加工企業(yè)進(jìn)行行政管理的方式。

    食品添加劑生產(chǎn)許可制度的含義可從以下幾個方面理解：

    （一）從實(shí)施目的上理解，實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可制度最主要的目的是為了保證食品安全。因為食品添加劑直接添加到食品中，添加劑中如果含有有毒有害物質(zhì)必將造成食品危害，危及消費(fèi)者健康，影響人民群眾生活質(zhì)量。因此，為消除食品添加劑的質(zhì)量隱患，國家實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可制度，通過科學(xué)設(shè)定生產(chǎn)許可的“門檻”強(qiáng)化對生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管。

    2．從實(shí)施主體上理解，國家實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可制度的主體是負(fù)責(zé)食品添加劑生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管的國家質(zhì)檢總局和地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。

    3．從監(jiān)管對象上理解，實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可的對象為生產(chǎn)企業(yè)。對于食品添加劑生產(chǎn)許可制度的監(jiān)管對象，有3點(diǎn)必須把握：一是凡生產(chǎn)我國允許使用的食品添加劑，申請者必須按規(guī)定申請辦理生產(chǎn)許可手續(xù)，獲得生產(chǎn)產(chǎn)品和進(jìn)入市場銷售的資格；二是該項生產(chǎn)許可制度是一種不限數(shù)量的平等許可制度，申請者只要符合許可條件，通過合格審查，即可獲得許可資格；三是該項生產(chǎn)許可制度的實(shí)施是以準(zhǔn)入對象自愿申請為前提的，行政主管部門不能強(qiáng)迫實(shí)施。

    4．從內(nèi)容上理解，實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可制度的基本內(nèi)容是依照法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定要求，對企業(yè)的必備生產(chǎn)條件和質(zhì)量安全保證能力進(jìn)行現(xiàn)場核查，對產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制檢驗，確認(rèn)其具備持續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力并頒發(fā)生產(chǎn)許可，監(jiān)督其使用生產(chǎn)許可標(biāo)志。在該項生產(chǎn)許可制度的具體實(shí)施活動中，對企業(yè)的審查和對產(chǎn)品的強(qiáng)制檢驗是分別由依法認(rèn)可的技術(shù)審查機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行的。國家質(zhì)檢總局和地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依照職責(zé)，負(fù)責(zé)制定生產(chǎn)許可審查細(xì)則、許可申請的受理、綜合審查、頒發(fā)生產(chǎn)許可證書和監(jiān)督市場準(zhǔn)入標(biāo)志的使用，以及該項有關(guān)監(jiān)管工作。

    5．從性質(zhì)上理解，食品添加劑生產(chǎn)許可制度實(shí)質(zhì)上是一項行政許可制度。在這一制度的實(shí)施過程中，生產(chǎn)許可的實(shí)施主體（即質(zhì)檢部門）與申請準(zhǔn)入的對象之間就形成了一種法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即行政法律關(guān)系。因此，該項生產(chǎn)許可制度的實(shí)施過程是一個法律活動過程。按照權(quán)利與義務(wù)對等的法律原理，質(zhì)檢部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員在實(shí)施該項生產(chǎn)許可活動中享有受理、審核、檢驗、批準(zhǔn)、監(jiān)管等多項權(quán)利，同時也有按規(guī)定程序和要求履行好上述職責(zé)的義務(wù)。如果濫用權(quán)力，濫施許可，以權(quán)謀私，違法要求企業(yè)履行義務(wù)，將受到嚴(yán)厲的法律上的責(zé)任追究。對于申請生產(chǎn)許可的企業(yè)而言，他們負(fù)有提出申請、接受審查和監(jiān)督等項義務(wù)，同時也享有符合條件后獲得許可和使用許可資格的權(quán)利。如果申請生產(chǎn)許可的企業(yè)通過弄虛作假騙取許可資格，或者亂用許可資格以及不能保持原來的許可條件的，也將受到嚴(yán)厲的法律上的責(zé)任追究。

     二、食品添加劑生產(chǎn)許可制度的基本特征

    （一）法定性

    食品添加劑生產(chǎn)許可制度的法定性包括兩個層次的含義，第一個層次是食品添加劑生產(chǎn)許可制度的設(shè)置必須有法律依據(jù)。它包括幾個方面：

    1.依法定事項設(shè)定許可；

    2.依法定權(quán)限設(shè)定許可；

    3.依法定程序設(shè)定許可；

    4.許可申請人的資格和能力必須符合法定條件，其申請程序必須符合法定要求，申請內(nèi)容必須符合法律規(guī)定及社會公共利益。

    第二個層次的含義是食品添加劑生產(chǎn)許可制度要依法實(shí)施。它包括幾個方面：

    1.依法定權(quán)限實(shí)施許可；

    2.依法定條件實(shí)施許可； 

    3.依法定種類實(shí)施許可；

    4.依法定方式和程序?qū)嵤┰S可；

    5.行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可應(yīng)該按照法定方式進(jìn)行。

    （二）公開性

    行政公開是社會主義經(jīng)濟(jì)條件下對行政管理活動的基本要求之一。公開的目的，既是為了方便于行政相對人參與整個行政管理活動過程，更是為了保障行政管理活動的公正性。

    生產(chǎn)許可是一項典型的行政許可活動，對公開有著更加嚴(yán)格的要求。一方面，只有把申請條件、審查程序等事項充分向行政相對人公開，行政相對人才能順利地提出申請和配合行政機(jī)關(guān)做好審查的有關(guān)工作；另一方面，必須向全社會公開生產(chǎn)許可制度的各方面規(guī)定，以便全社會對生產(chǎn)許可工作及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，保證生產(chǎn)許可的公正性。基于這樣兩個目的，在食品添加劑生產(chǎn)許可制度中，有大量的事項需要公開，如許可條件、工作機(jī)構(gòu)、審查程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及獲得許可的企業(yè)和社會公眾對許可工作進(jìn)行監(jiān)督的方式等。

    （三）科學(xué)性

    食品添加劑的生產(chǎn)許可制度與其他授權(quán)性行政許可制度相比，具有很強(qiáng)的科學(xué)性，這也是該項生產(chǎn)許可制度的一個顯著特征。

    首先，生產(chǎn)許可條件及審核規(guī)則的設(shè)置（即許可“門檻”）是以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的。這個“門檻”的設(shè)置既要保證食品質(zhì)量安全，又要符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。但是由于食品添加劑種類繁多，其生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝及原輔材料性能又各不相同，這個“門檻”是很難設(shè)置的。因此，必須按照保證食品質(zhì)量安全的要求，通過對原材料進(jìn)廠到產(chǎn)品出廠的生產(chǎn)全過程進(jìn)行扎實(shí)細(xì)致的科學(xué)研究和分析，合理地確定生產(chǎn)許可條件和技術(shù)要求，有些技術(shù)要求還必需有量化指標(biāo)。

    其次，生產(chǎn)許可的審查過程實(shí)質(zhì)上是以技術(shù)專家、管理專家為核心的技術(shù)評審活動。按照《審查通則》的要求，從事該項生產(chǎn)許可審查的人員必須具備較高學(xué)歷和專業(yè)知識，并經(jīng)考核取得審查資質(zhì)。由這些專家按照許可條件和《審查通則》逐條、逐項對生產(chǎn)過程進(jìn)行技術(shù)考量，再由經(jīng)認(rèn)可的技術(shù)機(jī)構(gòu)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量檢驗和驗證，這對批準(zhǔn)生產(chǎn)許可起到了科學(xué)把關(guān)作用。

    最后，質(zhì)檢部門作出生產(chǎn)許可決定是以專家提出的技術(shù)評審結(jié)論為主要依據(jù)的，這就使得該項生產(chǎn)許可制度的決策過程具有很強(qiáng)的科學(xué)性、合理性。在實(shí)施這項生產(chǎn)許可制度的實(shí)踐中，由于嚴(yán)格實(shí)行受理、審查、批準(zhǔn)相分離原則，從而有效地防止了主觀臆斷、濫施許可的錯誤傾向。

     三、食品添加劑生產(chǎn)許可制度的目的和作用

    （一）保障食品質(zhì)量安全

    影響食品安全的主要因素有4個方面：

    一是食品及其原材料本身是否安全。隨著科技的日益發(fā)展，出現(xiàn)了很多新型食品，例如轉(zhuǎn)基因食品，確定這些食品長期食用對人是否安全，這是食品安全工作的重要方面。同時，由于初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)的殘留，食品原材料的安全也成為影響食品安全的重要因素之一。

    二是食品中添加物質(zhì)的安全，如食品添加劑的使用安全。我國允許使用的食品添加劑有2300多種，這些添加劑的質(zhì)量是否合格以及其在食品生產(chǎn)加工中是否按照規(guī)定的用途和限量使用，都對食品安全產(chǎn)生很大的影響。

    三是食品包裝容器等接觸材料的安全。很多食品包裝容器等接觸材料中存在對人體有毒有害的物質(zhì)，這些有毒有害物質(zhì)在食品生產(chǎn)加工過程中的高溫、高壓環(huán)境下或接觸油脂等有機(jī)物質(zhì)的情況下，會不會析出和遷移到食品中，是食品安全監(jiān)管必須高度重視的問題。

    四是食品標(biāo)簽和說明書。有些食品的食用者、食用方法必須嚴(yán)格限制，否則會對兒童、老人及有某些特殊疾病的人產(chǎn)生嚴(yán)重危害，因此必須對食品標(biāo)簽和說明書進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

    食品安全的這4個方面內(nèi)容，也就是食品安全監(jiān)管的主要任務(wù)。其中，食品添加劑質(zhì)量安全是影響食品安全的重要因素，對這類產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)許可制度是保障食品安全的重要任務(wù)。

    （二）規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序

    市場經(jīng)濟(jì)是主要依靠市場進(jìn)行資源配置的經(jīng)濟(jì)模式。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，一般認(rèn)為通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)有利于實(shí)現(xiàn)資源使用效率的最大化。但是，這并不是說市場經(jīng)濟(jì)不需要政府干預(yù)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，離開了法律和制度的約束，就會失去正常的競爭秩序，從而失去自發(fā)調(diào)節(jié)的能力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主要通過宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管兩個方面實(shí)現(xiàn)。生產(chǎn)許可制度兼具這兩方面功能。但是，由于生產(chǎn)許可制度對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資格具有直接的控制力，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動也有較強(qiáng)的干預(yù)能力，因此，生產(chǎn)許可作用的發(fā)揮主要通過市場監(jiān)管實(shí)現(xiàn)。

    我國現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時期，發(fā)展中存在一些比較嚴(yán)重的企業(yè)惡性競爭、違法經(jīng)營、市場經(jīng)濟(jì)秩序混亂等現(xiàn)象，而在食品添加劑行業(yè)，這些現(xiàn)象同樣比較普遍地存在，甚至有些問題還比較嚴(yán)重。通過實(shí)施食品添加劑生產(chǎn)許可制度，有利于強(qiáng)化企業(yè)的守法意識和質(zhì)量責(zé)任意識，督促企業(yè)按照政府監(jiān)管的要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。對嚴(yán)重擾亂市場秩序的企業(yè)，可以不予許可。已經(jīng)許可的可以取消其許可資格，從而保證有關(guān)企業(yè)按照法律法規(guī)的要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。

    （三）促進(jìn)食品添加劑生產(chǎn)行業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展

    生產(chǎn)許可的前提是未經(jīng)許可則不得從事相應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營活動。因此，通過設(shè)置許可，可以有效地對有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)的必備條件加以控制，只有符合要求的企業(yè)才可以進(jìn)入市場。對市場上已有的嚴(yán)重達(dá)不到要求的企業(yè)，可以取締其生產(chǎn)經(jīng)營資格。這樣，就可以保證行業(yè)的發(fā)展有一個較高的起點(diǎn)，防止由于完全通過市場自發(fā)行為造成的低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。同時推動企業(yè)不斷做大做強(qiáng)，帶動行業(yè)不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

    當(dāng)前我國食品添加劑行業(yè)中,生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模較小，設(shè)備簡陋，生產(chǎn)過程中缺乏質(zhì)量控制手段；原材料進(jìn)廠不驗收，產(chǎn)品出廠不檢驗等現(xiàn)在還存在,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。因此，必須從生產(chǎn)源頭抓起，通過實(shí)施生產(chǎn)許可制度，堅決淘汰一批不具備生產(chǎn)合格產(chǎn)品能力的生產(chǎn)企業(yè)，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)、快速、可持續(xù)發(fā)展。

    （四）促進(jìn)食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量和管理水平

    市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于企業(yè)和消費(fèi)者在產(chǎn)品質(zhì)量方面的信息不對稱，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品要經(jīng)過很長周期才能被消費(fèi)者認(rèn)可，劣質(zhì)產(chǎn)品則難以識別。產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、優(yōu)勝劣汰要通過較長的周期才能實(shí)現(xiàn)。特別是在市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的階段，由于生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，質(zhì)量信息公開程度較低，消費(fèi)者難以完全依靠自已的判斷選擇優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為“市場失靈”。在這種情況下，市場上“優(yōu)不勝，劣難汰”的現(xiàn)象就會比較嚴(yán)重。目前我國食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)就存在這種現(xiàn)象。因此，必須通過政府主動干預(yù)，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，掌握企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量信息并向社會通報，以防止和抵消“市場失靈”對企業(yè)競爭機(jī)制的負(fù)面影響。實(shí)施生產(chǎn)許可制度有利于對企業(yè)質(zhì)量管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，促使企業(yè)盡快提高管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府主動干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為，提高企業(yè)管理水平和產(chǎn)品質(zhì)量水平的重要手段。

    （五）落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策

    行政許可是貫徹落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本手段之一。國家通過設(shè)定行政許可，對不利于節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)和技術(shù)進(jìn)步的工藝、產(chǎn)品加以限制。但是，按照依法行政的要求，單純根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，不能強(qiáng)制要求企業(yè)生產(chǎn)或不生產(chǎn)某種產(chǎn)品，使用或不使用某種設(shè)備。只有把產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制力的制度，才能保證產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。

    改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出前所未有的快速發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界前列。但在現(xiàn)階段，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，有的行業(yè)供給能力嚴(yán)重過剩；有的工藝技術(shù)能耗高，污染嚴(yán)重；有的產(chǎn)品不利于消費(fèi)者的使用安全，必須通過國家產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整。在食品添加劑生產(chǎn)領(lǐng)域就存在這些問題。通過實(shí)施生產(chǎn)許可制度，可以明確規(guī)定國家產(chǎn)業(yè)政策禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品不得準(zhǔn)入，使用國家明令淘汰的工藝、設(shè)備的企業(yè)不得生產(chǎn)，從而有效保證國家產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，資源利用效率的提高，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)全面改善。

    食品添加劑解讀

    焦糖色

    專家支持：國家食品質(zhì)檢中心（上海）高工 顧宇翔

   焦糖色為深褐色易吸濕的粉末或黏稠液體，有特殊的甜香味和愉快的焦苦味，溶于水和稀乙醇，不溶于有機(jī)溶劑及油脂，水溶液呈透明紅棕色。焦糖色對光和熱穩(wěn)定，具膠體特性，其pH值依制造方法和產(chǎn)品而不同，通常3?4.5左右。

   焦糖色是由飴糖或蔗糖在高溫下進(jìn)行不完全分解并脫水而形成的物質(zhì)，主要可分為普通（酒精）焦糖、亞硫酸鉀鈉焦糖、氨焦糖和亞硫酸銨焦糖4種。

   焦糖是一種在食品中應(yīng)用范圍十分廣泛的天然著色劑，可用作醬油、糖果、醋、啤酒等的著色劑。

   聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織（FAO）、聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織（WHO）、國際食品添加劑聯(lián)合專家委員會（JECFA）均已確認(rèn)焦糖是安全的，但對其所含四-甲基咪唑作了限量規(guī)定。

    GB 2760-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，焦糖色可作為著色劑使用，各種制法的焦糖色具體使用范圍見下表。

《消費(fèi)指南》2013年1月刊