提 要

　　公示內(nèi)容更新不及時(shí)、受理人員解讀不正確存在風(fēng)險(xiǎn)；補(bǔ)正要求不落實(shí)、不到位存在風(fēng)險(xiǎn)；受理文書不正確使用存在風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)政策性、技術(shù)性問題把握不準(zhǔn)確、不一致存在風(fēng)險(xiǎn)；受理雙方人員心理不和諧、情緒不穩(wěn)定存在風(fēng)險(xiǎn)。

　　□ 羅雪明

　　受理工作是對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于質(zhì)監(jiān)職責(zé)范圍、申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式進(jìn)行形式審查的過程，是行政許可的首個(gè)環(huán)節(jié)，是行政許可的基礎(chǔ)。結(jié)合實(shí)際，本文就受理工作的風(fēng)險(xiǎn)與防范作簡(jiǎn)要分析。

　　一、風(fēng)險(xiǎn)分析

　　1.公示內(nèi)容更新不及時(shí)、受理人員解讀不正確存在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)訪談?wù){(diào)查，申請(qǐng)人主要通過搜索網(wǎng)絡(luò)、電話咨詢、大廳面對(duì)面咨詢等方式了解如何組織申報(bào)材料，搜索網(wǎng)絡(luò)是首選方式。目前，江蘇省質(zhì)監(jiān)局行政許可信息集中公示在“江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，公示內(nèi)容包括每個(gè)事項(xiàng)的申請(qǐng)材料目錄清單、材料填寫樣本、申請(qǐng)書格式、辦理流程、證書樣本、受理標(biāo)準(zhǔn)等28項(xiàng)具體內(nèi)容。在進(jìn)駐大廳前后半年時(shí)間集中梳理和后期運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)，由于公示信息不正確、未及時(shí)公示總局新出臺(tái)文件的新要求、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與省局外網(wǎng)公示信息不一致等原因，導(dǎo)致申請(qǐng)人在窗口對(duì)工作人員不滿，甚至向省政務(wù)服務(wù)中心投訴事件時(shí)有發(fā)生。由于工作人員按照習(xí)慣性做法要求申請(qǐng)人提交評(píng)審環(huán)節(jié)才需要審查的材料、隨意解讀法定材料清單中的“其它材料”要求、要求申請(qǐng)人提交省局文件中自設(shè)新增的需要提交的材料等原因，導(dǎo)致申請(qǐng)人投訴時(shí)有發(fā)生，申訴偶有發(fā)生。

　　2.補(bǔ)正要求不落實(shí)、不到位存在風(fēng)險(xiǎn)。《行政許可法》第32條第4款規(guī)定：申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者5日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。此款規(guī)定明確了受理工作辦理期限是收到材料后“5日內(nèi)”，同時(shí)明確了“一次性告知”制度。不能落實(shí)辦理期限和“一次性告知”要求是目前質(zhì)監(jiān)行政許可受理工作較為突出的問題。雖然我們可以強(qiáng)調(diào)質(zhì)監(jiān)行政許可事項(xiàng)的復(fù)雜性，但是法律的明確規(guī)定意味著一旦申請(qǐng)人就這兩個(gè)問題提起行政復(fù)議或行政訴訟，我們必然要承擔(dān)法律后果。實(shí)踐中，超期辦理問題更多是工作人員主觀因素，比如：法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)淡??；將應(yīng)該在評(píng)審環(huán)節(jié)審查的內(nèi)容放在受理環(huán)節(jié)審查等?！耙淮涡愿嬷辈荒苈鋵?shí)問題更多是客觀因素，比如：質(zhì)監(jiān)行政許可政策面廣、技術(shù)性強(qiáng)，工作人員業(yè)務(wù)能力不足；工作人員疏忽大意；申請(qǐng)人沒有正確理解或無法落實(shí)第一次告知要求等。也有主觀因素，比如：補(bǔ)正要求含糊其辭、籠統(tǒng)表述等。

　　3.受理文書不正確使用存在風(fēng)險(xiǎn)。在受理工作過程中，每一個(gè)程序都有與之相對(duì)應(yīng)的法律文書，從根本上來說，格式固定統(tǒng)一的文書是對(duì)法定程序的固化，意義在于：以紙質(zhì)文書進(jìn)行確認(rèn)便于下一環(huán)節(jié)的開展和申請(qǐng)人與質(zhì)監(jiān)部門就受理程序發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)有據(jù)可查。在行政復(fù)議、訴訟中，法定文書往往是核實(shí)某一事實(shí)的重要證據(jù)。因此，文書的制作與使用合法與否對(duì)行政程序本身至關(guān)重要。質(zhì)監(jiān)行政許可受理工作實(shí)踐中，文書使用還存在許多不規(guī)范之處，如：對(duì)申請(qǐng)材料不齊全的，未下達(dá)加蓋公章的書面《補(bǔ)正告知書》；對(duì)不予受理的申請(qǐng)事項(xiàng)，沒有制作并向申請(qǐng)人下達(dá)《不予受理通知書》，而是口頭告知或網(wǎng)上顯示并退還資料；對(duì)提供虛假材料的直接退回申請(qǐng)材料，既不制送《不予受理通知書》，也不做出不予許可決定；《補(bǔ)正告知書》與《不予受理通知書》混用等。

　　4.對(duì)政策性、技術(shù)性問題把握不準(zhǔn)確、不一致存在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)對(duì)申請(qǐng)人的訪談?wù){(diào)查，申請(qǐng)人到窗口的訴求依次主要有：第一，申報(bào)材料得到受理；第二，要求補(bǔ)正的情況下能得到準(zhǔn)確的指導(dǎo)；第三，整個(gè)辦件過程能得到應(yīng)有的尊重。在要求補(bǔ)正的情況下，申請(qǐng)人最害怕出現(xiàn)以下情況：一是工作人員對(duì)政策性、技術(shù)性問題的解讀有誤，申請(qǐng)人按照要求改正后，在進(jìn)一步的評(píng)審時(shí)又被要求返工；二是工作人員對(duì)同一個(gè)問題有不同的解讀，讓申請(qǐng)人不知所措；三是受理工作人員與現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審人員對(duì)同一個(gè)問題有不同的解讀等。出現(xiàn)此類問題主要有以下原因：受理工作人員的知識(shí)面局限，對(duì)某些復(fù)雜許可項(xiàng)目申請(qǐng)材料的符合性難以做出全面準(zhǔn)確的判定；法律法規(guī)、政策技術(shù)要求本身沒有規(guī)定清楚或者本身就有自由裁量問題；受理工作人員之間，尤其是前后臺(tái)人員之間就某些問題沒有一致認(rèn)識(shí)；受理工作人員與評(píng)審員之間就某些問題沒有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)等。

　　5.受理雙方人員心理不和諧、情緒不穩(wěn)定存在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，審批部門與申請(qǐng)人之間的矛盾沖突是不可完全避免的。窗口工作人員接待申請(qǐng)人時(shí)產(chǎn)生矛盾沖突有多種原因。審批部門的原因有：由于窗口設(shè)置、辦件效率等因素，申請(qǐng)人等待時(shí)間過長，引發(fā)不滿情緒并對(duì)窗口工作人員出言不遜；由于政務(wù)服務(wù)大廳日常檢查多、考核多、要求高，工作長期坐姿，與形形色色申請(qǐng)人打交道，工作壓力大，容易產(chǎn)生疲勞、厭倦、消極情緒，接待申請(qǐng)人時(shí)不自覺會(huì)帶有情緒；個(gè)別窗口工作人員素質(zhì)較低等。申請(qǐng)人自身原因有：申請(qǐng)人材料不符合收件要求時(shí)，硬說有關(guān)法律法規(guī)不合理，意圖通過鬧事的方式壓制窗口接收材料。客觀上，在行政許可過程中行政許可機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位而申請(qǐng)人處于弱勢(shì)地位，窗口工作人員一句正常話語也容易被申請(qǐng)人解讀成服務(wù)態(tài)度有問題等。因此，導(dǎo)致窗口矛盾沖突增加或未能得到有效控制的關(guān)鍵是：窗口隊(duì)伍日常管理；窗口工作人員的適崗性；遇到?jīng)_突第一時(shí)間報(bào)告窗口負(fù)責(zé)人；第一時(shí)間將申請(qǐng)人請(qǐng)離窗口到獨(dú)立的辦公室談話；遇到鬧事的申請(qǐng)人第一時(shí)間表明立場(chǎng)；接待申請(qǐng)人時(shí)不盛氣凌人，也不無原則遷就讓步。

　　二、風(fēng)險(xiǎn)防范

　　1.明確受理工作職責(zé)。申請(qǐng)人向質(zhì)監(jiān)部門窗口提出行政許可申請(qǐng)，質(zhì)監(jiān)部門就負(fù)有審查并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出“受理”、“不予受理”、“補(bǔ)正”等相應(yīng)決定的義務(wù)。相比行政許可的“審查”、“決定”環(huán)節(jié)，受理工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查，主要審查以下內(nèi)容：一是該申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于本局管轄范圍，包括是否屬于質(zhì)監(jiān)法定事務(wù)管轄權(quán)事項(xiàng)、是否屬于本層級(jí)的質(zhì)監(jiān)管轄權(quán)事項(xiàng)、是否屬于本地域管轄權(quán)事項(xiàng)等。二是該申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于依法需要取得行政許可的事項(xiàng)，包括是否屬于質(zhì)檢總局公布的許可目錄范圍事項(xiàng)、是否有受理先例、是否有質(zhì)檢總局以文件答復(fù)形式將此類申請(qǐng)列入受理范圍等。三是對(duì)照外網(wǎng)公示的此類許可事項(xiàng)需要提交的申請(qǐng)材料清單要求，審查申請(qǐng)人是否提交了符合規(guī)定數(shù)量、種類的申請(qǐng)材料。四是對(duì)照外網(wǎng)公示的材料清單的填寫格式樣本等，審查申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料是否符合規(guī)定的格式。五是申請(qǐng)材料是否有明顯的錯(cuò)誤。

　　2.實(shí)行信息動(dòng)態(tài)管理。對(duì)外公示的質(zhì)監(jiān)行政許可信息對(duì)申請(qǐng)人組織申報(bào)質(zhì)監(jiān)部門的行政許可事項(xiàng)具有“指揮棒”的作用，應(yīng)該予以足夠的重視。公示信息做到詳實(shí)、準(zhǔn)確、合法，不僅可以方便申請(qǐng)人有效組織填報(bào)申請(qǐng)材料，避免走錯(cuò)方向做無用功，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力；對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，也有利于減少窗口、電話的咨詢量，減少窗口沖突、投訴量，節(jié)約行政成本，塑造質(zhì)監(jiān)形象。外網(wǎng)公示信息要重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)：一是為提高公示信息的指導(dǎo)性，應(yīng)該根據(jù)申請(qǐng)書的格式不同，把一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)細(xì)分成不同的業(yè)務(wù)項(xiàng)，以行政許可業(yè)務(wù)項(xiàng)為單位公示其材料清單等信息。目前，江蘇省質(zhì)監(jiān)局的13項(xiàng)行政許可事項(xiàng)已細(xì)分成42項(xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)。二是公示需要提交的“材料清單”要有法律依據(jù)，尤其不能對(duì)法律、法規(guī)中“其他材料”的表述當(dāng)成自由裁量權(quán)，隨意解讀。“其他材料”的設(shè)定也必須有其他法律、法規(guī)的補(bǔ)充規(guī)定。三是需要提交的申請(qǐng)材料應(yīng)該公示其詳實(shí)的填寫說明和填寫示范文本。四是隨著行政審批制度改革力度加大，應(yīng)該隨時(shí)按照國家新修訂、出臺(tái)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等要求第一時(shí)間調(diào)整公示信息內(nèi)容。

　　3.編寫《作業(yè)指導(dǎo)書》。實(shí)踐證明，詳實(shí)、有效、實(shí)用的《作業(yè)指導(dǎo)書》對(duì)于保障窗口業(yè)務(wù)工作正常有序運(yùn)行和一致性、延續(xù)性等具有事半功倍的作用。我局從入駐大廳開始就著手組織編寫《質(zhì)監(jiān)政務(wù)服務(wù)大廳窗口工作人員作業(yè)指導(dǎo)書》，并在窗口工作實(shí)踐中不斷修訂，目前已出臺(tái)印發(fā)第3版。《作業(yè)指導(dǎo)書》對(duì)窗口工作的職責(zé)要求、工作流程、審查細(xì)則、規(guī)章制度進(jìn)行了明確。細(xì)化了內(nèi)部工作流程，嚴(yán)格執(zhí)行痕跡管理，建立申請(qǐng)材料接收臺(tái)賬、受理臺(tái)賬、受理材料交接臺(tái)賬等，動(dòng)態(tài)記錄申請(qǐng)材料流向情況?！蹲鳂I(yè)指導(dǎo)書》尤其重要的是要編寫好窗口受理工作中的申報(bào)材料審查細(xì)則，通過細(xì)化審查環(huán)節(jié)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要點(diǎn)等，壓縮自由裁量權(quán)，杜絕擅自增設(shè)或減少審批條件、隨意抬高或降低審批門檻。在審查細(xì)則編寫中，明確對(duì)每一類申請(qǐng)材料重點(diǎn)審查哪些具體內(nèi)容；對(duì)有爭(zhēng)議的法律、政策、技術(shù)問題給予明確統(tǒng)一；具體列舉出申請(qǐng)人在填寫申報(bào)材料時(shí)在哪些地方容易填寫錯(cuò)誤等。

　　4.實(shí)施次要項(xiàng)容缺受理。質(zhì)監(jiān)行政許可區(qū)別于一般的行政許可，具有涉及法律法規(guī)面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)性強(qiáng)的特征。因此，企業(yè)在提出申請(qǐng)、填報(bào)材料時(shí)，對(duì)申報(bào)程序、具體條件、法律規(guī)范、政策和技術(shù)要求難于全面準(zhǔn)確了解，導(dǎo)致申報(bào)材料不全、格式不對(duì)，出現(xiàn)來回跑、反復(fù)辦等現(xiàn)象。為避免這類現(xiàn)象發(fā)生，可以制定實(shí)施“容缺受理”制度，打破“申請(qǐng)材料齊全且符合法定形式，再受理，再組織審查”的行政審批傳統(tǒng)模式，對(duì)基本條件具備、主要申報(bào)材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)有欠缺的申報(bào)事項(xiàng)，先予受理和審查，邊補(bǔ)邊審，實(shí)現(xiàn)在開展現(xiàn)場(chǎng)審查同時(shí)補(bǔ)正相關(guān)材料，這樣，既沒有降低許可要求，又提高了行政審批工作效能，切實(shí)做到便民利企。

　　5.建立環(huán)節(jié)確認(rèn)制度?！缎姓S可法》第32條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證?！币来?，質(zhì)監(jiān)窗口應(yīng)當(dāng)建立行政許可受理工作確認(rèn)制度，明確在受理工作中，要按照規(guī)范要求向申請(qǐng)人出具收到申請(qǐng)材料、補(bǔ)正告知、受理、不予受理等行政許可決定的書面憑證。《行政許可法》要求建立確認(rèn)制度，目的是出于保護(hù)許可申請(qǐng)人的利益，申請(qǐng)人可以依據(jù)行政主體出具的書面憑證提起行政復(fù)議或行政訴訟。建立確認(rèn)制度，要重點(diǎn)注意：一是窗口在接受申請(qǐng)人的申請(qǐng)材料后出具《收件通知書》的要求必須予以明確，該書面憑證必須明確注明接受材料的種類、數(shù)量等。二是嚴(yán)格區(qū)分使用《不予受理決定書》和《補(bǔ)正告知書》，《不予受理決定書》只在該申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于省質(zhì)監(jiān)局管轄范圍、不屬于依法需要取得行政許可的事項(xiàng)和經(jīng)過書面補(bǔ)正告知后申請(qǐng)材料仍不齊全或不符合法定形式的情況下使用。三是要將補(bǔ)正告知的輔導(dǎo)服務(wù)制度和出具書面憑證制度結(jié)合起來，即在出具《補(bǔ)正告知書》時(shí)，要說明要求補(bǔ)正的具體內(nèi)容、法律依據(jù)、實(shí)際因素、自由裁量考慮等，讓申請(qǐng)人收到《補(bǔ)正告知書》后能夠清楚知道提交的材料具體存在哪些錯(cuò)誤，如何更正等。

　　6.加強(qiáng)窗口隊(duì)伍建設(shè)。事由人做，質(zhì)監(jiān)窗口工作人員隊(duì)伍建設(shè)是做好窗口受理工作的關(guān)鍵。抓窗口隊(duì)伍建設(shè)，一是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，實(shí)踐證明行之有效的方法是以解決窗口遇到的業(yè)務(wù)問題為重點(diǎn)，以案例研討為主要形式，定期開展學(xué)習(xí)討論。二是要制定實(shí)施配套管理制度等。江蘇省質(zhì)監(jiān)局在嚴(yán)格執(zhí)行省政務(wù)服務(wù)中心制定下發(fā)的有關(guān)制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)急需規(guī)范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定《工作例會(huì)制度》等8項(xiàng)工作制度，配套應(yīng)用《考勤表》等10張表格，實(shí)施“八項(xiàng)制度十張表格”窗口管理機(jī)制。尤其指出要建立窗口應(yīng)急機(jī)制，出現(xiàn)申請(qǐng)人在窗口情緒激動(dòng)、鬧事時(shí)，特殊情況特殊處理。三是要加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。杜絕利用職權(quán)收受服務(wù)對(duì)象好處的行為，杜絕從事任何有償咨詢服務(wù)，杜絕指定或介紹中介機(jī)構(gòu)為申請(qǐng)人提供有償服務(wù)。四是要注重建設(shè)窗口文化，營造溫馨有愛的服務(wù)氛圍。

　?。ㄗ髡邽榻K省質(zhì)監(jiān)局行政審批服務(wù)處副處長）《中國質(zhì)量報(bào)》