強化企業(yè)主動召回缺陷產(chǎn)品的義務

——對缺陷產(chǎn)品召回中“主動召回”的思考

□ 張 輝

從2004年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》開始，中國缺陷產(chǎn)品召回立法從無到有，法律效力級別從部門規(guī)章、行政法規(guī)（如2007年《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》和2012年《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》）直至法律（如《食品安全法》《消費者權益保護法》），涵涉范圍從特定類型產(chǎn)品到一般消費品（如《缺陷消費品召回管理辦法》），召回技術性規(guī)范不斷成熟完善，召回監(jiān)管力度不斷加強，召回數(shù)量逐年增加，企業(yè)主動召回缺陷產(chǎn)品的意識越來越強。

然而，中國缺陷產(chǎn)品召回領域近年出現(xiàn)一個非常特殊的現(xiàn)象，即受質(zhì)檢總局行政約談的影響而啟動缺陷產(chǎn)品召回，尤以2016年宜家馬爾姆等系列抽屜柜的召回和三星Galaxy Note 7手機召回最為突出。2016年6月，宜家宣布在北美市場召回馬爾姆等系列抽屜柜后，卻以“符合標準”為由拒絕在中國市場召回同款抽屜柜，后在質(zhì)檢總局啟動缺陷調(diào)查、證實缺陷并多次約談后，才啟動召回。這是以“滿足中國國家標準”為由區(qū)別對待國內(nèi)外消費者的被動式約談。2016年9月，三星Galaxy Note 7手機召回事件中，質(zhì)檢總局執(zhí)法司先后3次約談三星公司負責人，敦促三星公司實施全面召回，才有后來的召回在中國大陸地區(qū)銷售的全部三星Note7手機而非1858臺手機的方案。在這兩起召回事件中，質(zhì)檢總局介入的力度都比較大，但最終仍以企業(yè)主動召回來定性，值得商榷。

關于缺陷產(chǎn)品召回，雖然目前尚不存在統(tǒng)一的概念，且在召回義務人的認定、召回的程序性規(guī)范等方面存在很大差異，但主動召回與責令召回這兩種召回方式在現(xiàn)行零散的各層次的法律規(guī)范中基本得到認可。例如，《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》《消費品召回管理辦法》分別規(guī)定了“生產(chǎn)者確認……存在缺陷”實施召回以及“責令生產(chǎn)者實施召回”；《食品召回管理規(guī)定》《兒童玩具召回管理規(guī)定》等均在“召回的實施”這一章中分兩節(jié)明確規(guī)定了“主動召回”與“責令召回”。

在上述法律規(guī)范中，主動召回基本被界定為確認存在缺陷……應當召回，但何種情況屬于“確認”，或者說達到能夠或應當能夠“確認”的程度，各法律規(guī)范中均未有明確的規(guī)定，但將相關條款綜合整理分析后，仍可對“確認”做一基本的判斷。以《兒童玩具召回管理規(guī)定》為例，“缺陷”的確認一般有兩種渠道：一是生產(chǎn)者自行調(diào)查確認，即生產(chǎn)者通過兒童玩具設計、原料采購、消費者投訴、產(chǎn)品傷害事故、產(chǎn)品傷害糾紛、產(chǎn)品在國外召回情況等信息，獲知其提供的兒童玩具可能存在缺陷的，應當立即啟動缺陷調(diào)查，確認是否存在缺陷；二是經(jīng)通知后確認，即生產(chǎn)者對質(zhì)檢總局以及省級質(zhì)監(jiān)部門的缺陷調(diào)查結(jié)果無異議，應啟動召回程序。

責令召回一般適用于生產(chǎn)者應當主動召回但未召回的情形，但現(xiàn)行法律規(guī)范也補充了其他責令召回的適用情形，如《兒童玩具召回管理規(guī)定》第27條規(guī)定，經(jīng)確認國家監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者生產(chǎn)的兒童玩具存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害。再如《食品召回管理規(guī)定》第25條第1款規(guī)定，食品生產(chǎn)者故意隱瞞食品安全危害，或者由于食品生產(chǎn)者的過錯造成食品安全危害擴大或再度發(fā)生的，或者國家監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害。由此可見，責令召回主要適用于以下兩種情形：一是，基于企業(yè)過錯，應當主動召回而不召回、故意隱瞞缺陷的存在以及因過錯造成危害擴大或者再度發(fā)生，均屬此類；二是，產(chǎn)品缺陷可能對人體健康和生命安全造成損害。

從中國缺陷產(chǎn)品召回實踐來看，真正責令召回的案例極為罕見，約談召回仍被視為主動召回。然而，仔細分析立法的措辭以及幾則約談式召回的實例即可發(fā)現(xiàn)，這一界定值得推敲。企業(yè)一經(jīng)確認產(chǎn)品缺陷，主動召回義務隨即產(chǎn)生。這種確認可以是企業(yè)自主地、獨立地完成，也可以是質(zhì)檢部門通知、協(xié)助調(diào)查情況下完成。然而，宜家馬爾姆等系列抽屜柜的缺陷在宜家宣布在北美市場召回時即已被確認；三星Galaxy Note 7手機的缺陷認定時間盡管并不明確，但從行業(yè)專家的缺陷技術會商會議，到缺陷調(diào)查，到11次回訪調(diào)查，到6次專家技術分析和討論會，再到4次缺陷工程分析實驗和3次行政約談，總有一個事件可以作為缺陷確認的時點。既已確認缺陷，再以主動召回定性，似有不妥。

在博鰲亞洲論壇2017年年會“汽車召回：保障安全在路上”分論壇，質(zhì)檢總局局長支樹平強調(diào)，加強召回監(jiān)管，強化行政約談，督促企業(yè)主動履行召回義務，依法查處隱瞞缺陷、不履行召回義務違法行為，當好消費者的質(zhì)量安全衛(wèi)士。從實踐效果來看，行政約談是一種有效的監(jiān)管手段，企業(yè)經(jīng)約談后一般都會召回缺陷產(chǎn)品。然而，如果在行政約談與缺陷產(chǎn)品召回之間建立起這樣一種對應關系或者給人這樣一種印象，非經(jīng)約談則不必召回或可暫緩召回，且經(jīng)約談啟動召回并不會導致法律責任的差異，則違背了缺陷產(chǎn)品召回制度的本意，也會造成質(zhì)檢部門不堪重負。行政約談只是督促和監(jiān)督企業(yè)履行召回義務的一種方式，無論從成本的角度考慮，還是從召回本身的性質(zhì)考慮，召回都應當是企業(yè)的一種自覺、自愿的行為，體現(xiàn)的是企業(yè)的社會責任，因此，主動召回應當是召回的常態(tài)。

主動召回與責令召回是兩種截然不同的召回方式：前者體現(xiàn)的是企業(yè)的社會責任感和對消費者的尊重，后者更多地是對行政權力的敬畏。因此，嚴謹區(qū)分主動召回與責令召回，相應地區(qū)分設置違反主動召回與責令召回的法律責任，并嚴格執(zhí)行，將對企業(yè)主動履行召回義務起到積極的鞭策作用。違反責令召回的法律責任在現(xiàn)行法律規(guī)范中一般都有充分的規(guī)定，而在不履行主動召回義務的情形下，除了《侵權責任法》第46條規(guī)定的“未及時采取補救措施或者補救措施不力造成損害的”侵權責任以外，還應當補充規(guī)定一定的行政處罰措施。在行政法規(guī)層面，2007年7月25日實施的《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第9條做了這樣的嘗試，即生產(chǎn)企業(yè)和銷售者不履行主動召回義務時，除責令召回外，還規(guī)定了罰款、吊銷許可證等行政處罰措施。國家食品藥品監(jiān)督管理總局2015年3月11日公布的《食品召回管理辦法》第38條規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反該辦法第12條關于主動召回的規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門給予警告，并處1萬元以上3萬元以下罰款。質(zhì)檢總局2007年7月24日公布實施的《食品召回管理規(guī)定》第37條規(guī)定：食品生產(chǎn)者違反該本規(guī)定第20條關于主動召回規(guī)定的，予以警告，責令限期改正；逾期未改正的，處以3萬元以下罰款；違反有關法律法規(guī)規(guī)定的，依照有關法律法規(guī)的規(guī)定處理。

然而，上述食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反主動召回義務的行政處罰的規(guī)定僅是個例，適用范圍有限，且在法律效力等級更高的《消費者權益保護法》《食品安全法》等法律中并未提及違反主動召回義務的行政處罰，這顯然是立法的疏漏。值得一提的是，2009年4月7日國務院法制辦公室(含國務院法制局)發(fā)布的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例(送審稿)》第50條生產(chǎn)者缺陷產(chǎn)品責任部分即規(guī)定：生產(chǎn)者違反主動召回義務，構成產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)規(guī)定的違法行為的，依照有關法律法規(guī)追究相關責任；未構成產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)規(guī)定的違法行為的，予以警告，責令限期改正；逾期仍未改正的，可處以20萬元以上50萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。而生產(chǎn)者違反責令召回的法律責任規(guī)定在第54條生產(chǎn)者拒不消除缺陷責任部分，處貨值金額3倍的罰款；造成嚴重后果的吊銷許可證證照、撤銷認證證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任。該條例（送審稿）明確規(guī)定了違反主動召回義務的行政法律責任，但將罰款建立在預期仍未改正的條件之上，明顯又與責令召回混雜在一起。筆者認為，從提升缺陷產(chǎn)品召回力度和保障消費者權益的角度考察，應當將處罰與違反主動召回義務捆綁在一起，而無須附加預期未改正這一條件。

在技術規(guī)范層面，企業(yè)應當建立產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤調(diào)查機制，在法律上對應的即是后續(xù)觀察義務。后續(xù)觀察義務是產(chǎn)品生產(chǎn)者或經(jīng)營者關于產(chǎn)品質(zhì)量信息的收集、調(diào)查和處理方面的義務，尤其是經(jīng)由消費者投訴、媒體報道、國家質(zhì)檢部門抽檢等獲得的負面信息，應當及時進行調(diào)查并反饋意見，必要時啟動召回程序。當然，質(zhì)檢部門相對企業(yè)而言擁有信息獲取、調(diào)查處理等方面的優(yōu)勢，可以提醒、督促或者輔助企業(yè)開展缺陷調(diào)查，但經(jīng)約談，尤其是數(shù)次約談而啟動召回，不僅召回的性質(zhì)將發(fā)生改變，對應的法律責任也應當有所區(qū)別，以體現(xiàn)企業(yè)對消費者負責之態(tài)度的差異。

缺陷產(chǎn)品召回是國家質(zhì)量體系的重要組成部分，缺陷產(chǎn)品召回立法除了技術性規(guī)范的完善之外，更重要的是執(zhí)行力度的提升。完善的立法、嚴格的執(zhí)法將成為企業(yè)積極、主動召回缺陷產(chǎn)品的推動力量。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）

《中國質(zhì)量報》