主要發(fā)達國家質量政策比較研究系列報道之一

美國質量政策：獨立監(jiān)管和共同治理并行

開欄的話：2019年，中國質量報刊社承擔了市場監(jiān)管總局質量發(fā)展局的研究項目“主要發(fā)達國家質量政策比較研究”，最終形成了一項重要項目研究成果《主要發(fā)達國家質量政策比較研究報告》。該報告通過對美國、加拿大、德國、瑞士、歐盟、日本、韓國等7個主要發(fā)達國家（地區(qū)）的質量政策開展研究，提出了對我國質量政策的建議。在當前我國大力推動質量強國建設和高質量發(fā)展的背景下，研究報告具有一定參考價值。本報今日起推出“主要發(fā)達國家質量政策研究系列報道”，對研究報告進行選登，同時對相關質量專家進行采訪，多方面推動研究成果的應用。

美國的質量政策是從1906年開始發(fā)展起來的，至今已經(jīng)歷了初創(chuàng)階段、基礎階段、完善階段和強化階段4個不同層次的政策狀態(tài)，目前呈現(xiàn)出以風險驅動為核心，獨立監(jiān)管和共同治理并行的特征。我國可以借鑒美國劃分明確的質量政策，每類產(chǎn)品的監(jiān)管都有其合適的歸屬機構；美國能夠更好地運用其他機構和主體來共同推進質量提升。

美國質量政策發(fā)展概況

美國擁有全國性的監(jiān)管機構55個，人數(shù)近13萬人。美國既是一個成功的工業(yè)化國家，同時又是一個強有力的監(jiān)管型國家。數(shù)據(jù)資料表明，在美國，社會性監(jiān)管的從業(yè)人數(shù)遠遠大于經(jīng)濟性監(jiān)管的從業(yè)人數(shù)，占監(jiān)管機構總人數(shù)的75%以上。在美國的社會性監(jiān)管機構中，有眾多的產(chǎn)品質量監(jiān)管機構，其中主要有美國貿(mào)易委員會（FTC）、消費者產(chǎn)品安全委員會（CPSC）、食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）和美國農(nóng)業(yè)部（USDA）等。

美國質量政策發(fā)展可以分為初創(chuàng)階段（1906年以前）、基礎階段（1906-1938年）、完善階段（1938-1962年）和強化階段（1962年至今）4個階段?，F(xiàn)如今，美國質量政策呈現(xiàn)出風險驅動、獨立監(jiān)管和共同治理的三大特征。基于質量安全的風險來驅動制度的變遷與改進，是一個基本的特征?；谫|量安全風險管理的這些特點，各國設置的質量監(jiān)管機構，主要包括從屬型質量監(jiān)管機構、隸屬型質量監(jiān)管機構、獨立型質量監(jiān)管機構3種類型，美國的質量監(jiān)管機構分別屬于后兩種類型。在美國的政府架構中，將這些獨立的監(jiān)管機構稱之為“無人領導的國家機關第四分支，一個不負責的機構和無法協(xié)調的權力的集大成者”。作為政府的獨立質量監(jiān)管機構，不僅擁有法律所賦予的行政權力，甚至還擁有監(jiān)管規(guī)則制定的“準立法權”，以及行政裁判的“準司法權”，可以說擁有比一般的政府部門更大的權力。同時，這些機構獨立于立法、行政、司法3個部門之外，不受政府各內(nèi)閣部門的直接控制和干預，在其職權和監(jiān)管范圍內(nèi)，即使是國會和最高法院也不得任意干涉。所以，美國政府的質量監(jiān)管部門，并不同于通常意義上所理解的政府機構，而是一類具有極大獨立性的特殊政府部門，這是為了適應質量安全風險管理的專業(yè)需要，使其可以不受干預地履行自己的職責。美國并沒有因為質量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場主體、社會組織共同對質量安全進行治理，這是美國政府質量管理體制的又一重要特征。

美國質量政策及作用影響

美國政府的產(chǎn)品質量監(jiān)管具有完善的法律體系和規(guī)章制度。國會立法規(guī)定了相關機構的職權，機構制定的法規(guī)規(guī)定了對產(chǎn)品質量的強制性要求，機構內(nèi)部還有詳細的規(guī)范工作人員行為的工作程序，使日常工作有章可循，降低產(chǎn)品質量監(jiān)督工作過程中人為因素的影響，保證其公平、公正和一致性。美國法律很重視對人身財產(chǎn)傷害的保護，法律體系對產(chǎn)品制造者、銷售者的責任，消費者的權利，監(jiān)管機構的職責，仲裁規(guī)則等都作了比較詳盡的規(guī)定。此外，還對一些直接關系消費者安全的產(chǎn)品專門制定了法律，如《美國統(tǒng)一商法典》《消費者產(chǎn)品安全法》《美國統(tǒng)一產(chǎn)品責任示范法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有的產(chǎn)品，同時為保證產(chǎn)品安全，制定了非常具體而有效的標準和監(jiān)管程序。

美國政府為了加強對產(chǎn)品質量的監(jiān)管，制定了一系列監(jiān)管制度，其中比較典型的有認證認可與強制檢驗制度、產(chǎn)品分類監(jiān)管制度、缺陷產(chǎn)品的召回制度和激勵制度。

這些制度一是有效地提升了產(chǎn)品質量與安全。由于美國的監(jiān)管機構設置是根據(jù)產(chǎn)品分類而定，因此相關機構不僅監(jiān)管國內(nèi)生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品，還要監(jiān)管出口、進口產(chǎn)品的質量安全。由美國執(zhí)行風險管理理念與市場運作機制相結合的監(jiān)管方式，按照產(chǎn)品風險等級對不同產(chǎn)品監(jiān)管力度不同。此外，美國政府注重和鼓勵消費者參與產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，建有強大的網(wǎng)絡平臺，便于消費者的參與。

二是構建了完善產(chǎn)品質量安全事件處理機制。雖然美國產(chǎn)品也經(jīng)常發(fā)生質量安全事件，但在成熟的產(chǎn)品召回制度、國家質量獎勵制度和產(chǎn)品質量認證制度的支持下，能夠及時采取相應措施降低事件影響。美國重視風險管理理念，監(jiān)管以預防為主，注重對產(chǎn)品質量安全事故的統(tǒng)計分析，在此基礎上為政府部門、相關機構進行產(chǎn)品安全管理，制定消費者安全政策，評估政策效果，消除安全隱患提供了重要的決策依據(jù)。

三是形成了公正透明的產(chǎn)品質量監(jiān)管體系。美國并沒有因為質量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場主體、社會組織共同對質量安全進行治理，這是美國政府質量管理體制的又一重要特征。在政府的質量安全監(jiān)管中進行市場化的改革，與市場、社會等多元主體協(xié)同開展質量共同治理，也是美國自上個世紀80年代以后，政府質量管理體制發(fā)展的重要路徑，公開性與透明性是產(chǎn)品質量安全體系的基本要求。

美國與我國質量政策比較分析

全能政府與獨立監(jiān)管。中國現(xiàn)有的質量管理體制面臨的一個基本問題是，政府對質量的管理依然扮演著“全能政府”的角色，其所管理的質量范圍幾乎無所不包，使得政府承擔了過多的、也承擔不了的質量管理責任。同時，這種“全能型”的管理，也抑制了企業(yè)作為微觀質量主體的行為，不能充分發(fā)揮市場競爭的基礎性作用，促進質量領域的優(yōu)勝劣汰。導致這一“全能型”管理的原因，雖然有公民對政府的過度壓力、體制變遷的階段性等因素，但最主要的原因還是來自于對政府質量管理職能定位的模糊與搖擺。而美國則認為質量安全風險往往與專業(yè)技術性問題高度相關，需要專業(yè)技能和技術法規(guī)手段作為支撐，而不是一般的公共事務處理和程序性安排。對質量安全風險的管理，除了一般性的制度安排以外，更需要對行為進行具體規(guī)制，包括對違法違規(guī)的企業(yè)質量行為進行執(zhí)法?？梢詫⒉煌a(chǎn)業(yè)進行劃分從而制定不同的獨立監(jiān)管機構，甚至直接參與該領域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動。

獨領風騷與共同治理。中國現(xiàn)有質量體制的困境在于，企業(yè)質量主體的地位始終得不到確立，從而導致政府主體承擔超越公共邊界的責任。由于我國還處于市場經(jīng)濟的初級階段，加之計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌尚未完成，社會發(fā)育也很不成熟，因而政府在質量的共同治理中，還必須扮演規(guī)則制定、制度安排和模式建構的主導作用。尤其是面對由于企業(yè)不誠信，而導致的非正常的質量安全事件，政府更有必要在質量監(jiān)管上發(fā)揮主導作用。但是，現(xiàn)有的治理模式已經(jīng)證明，完全依賴政府的質量監(jiān)管，實際上有效性的邊際產(chǎn)出越來越小，亟待發(fā)揮市場主體的基礎作用，適應市場經(jīng)濟的規(guī)律，切實通過競爭建立企業(yè)的質量激勵與約束機制。而美國并沒有因為質量安全的公共性就固守于政府的單一管理，而是與其他市場主體、社會組織共同對質量安全進行治理。美國認為質量安全問題雖然是一個由政府進行監(jiān)管的公共對象，但是由于質量安全風險的不確定性，監(jiān)管對象的復雜性，以及政府資源的有限性和官僚主義，特別是政府因被“尋租”而導致的過度監(jiān)管等諸多因素，政府的質量安全監(jiān)管也會失靈。這就需要借助社會和市場的力量，來矯正和彌補政府監(jiān)管的失靈。

（主要發(fā)達國家質量政策比較研究課題組供稿）

《中國質量報》