■文/趙本東

   本文以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，從監(jiān)督與管理的區(qū)別、檢查條件、處罰權限三方面討論了質監(jiān)部門對產(chǎn)品質量監(jiān)督管理的權限，從而分清我們的職責。本文僅代表作者的觀點，提供給同行探討。

   目前質監(jiān)部門對產(chǎn)品質量監(jiān)督管理出現(xiàn)了沒有法律依據(jù)的延伸，在有限的行政管理資源情況下將造成無力監(jiān)管的境地。所以本文以法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案（國辦發(fā)〔2001〕56號）為依據(jù)，分析一下質監(jiān)部門對產(chǎn)品質量監(jiān)督管理的權限，以供探討如何開展產(chǎn)品質量監(jiān)督工作。

    法律依據(jù)

   《標準化法》、《標準化實施條例》、《河北省標準化監(jiān)督管理條例》；《產(chǎn)品質量法》、《產(chǎn)品質量監(jiān)督試行辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《河北省產(chǎn)品質量監(jiān)督管理條例》；《食品安全法》、《關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》；《認證認可條例》、《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》。

   其中《產(chǎn)品質量監(jiān)督試行辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，存在一些不適應市場經(jīng)濟的問題。

    監(jiān)管權限

    質監(jiān)部門微觀上對產(chǎn)品質量的職能是監(jiān)督而不是管理。

   1986年的《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》第四條將產(chǎn)品質量管理責任交由企業(yè)主管機關，第五條將監(jiān)督責任賦予了質量監(jiān)督機構、工商行政管理機關；第十六條明確了產(chǎn)品質量監(jiān)督機構的具體職責為對產(chǎn)品質量進行監(jiān)督抽查，第十七條明確了企業(yè)主管機關的管理職責。1993年的《產(chǎn)品質量法》第八條明確規(guī)定產(chǎn)品質量監(jiān)督部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質量監(jiān)督工作，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定。國辦發(fā)〔2001〕56號主要職責第11條賦予的職能也是產(chǎn)品質量監(jiān)督，質量管理司的職責也是宏觀上進行質量管理。《河北省產(chǎn)品質量監(jiān)督管理條例》第四條提到的職責是產(chǎn)品質量監(jiān)督和管理，但沒有賦予管理的權力和職責，所以可以理解成宏觀管理。宏觀管理可以理解成負責本轄區(qū)的產(chǎn)品質量水平的統(tǒng)計、提升，目前實施的名牌戰(zhàn)略等措施就是宏觀管理的手段之一。

   《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟時代企業(yè)主管機關不存在了，轉變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會，協(xié)商（調(diào)）行業(yè)內(nèi)部事務。市場經(jīng)濟賦予企業(yè)經(jīng)營自主權，在法律沒有規(guī)定的情況下，行政機關無權干涉企業(yè)的經(jīng)營管理?！懂a(chǎn)品質量法》是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，它尊重了企業(yè)經(jīng)營自主的精神，沒有賦予行政機關干涉企業(yè)內(nèi)部質量管理的權力。從現(xiàn)實上講，行政機關也無精力將計劃經(jīng)濟時代各產(chǎn)業(yè)部門負責的質量管理職能承擔起來。

   監(jiān)督，監(jiān)察督促之意，意味著行政機關只負責產(chǎn)品是否合格，不管它是如何實現(xiàn)的。管理是社會組織中為了實現(xiàn)預期的目標，以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動，不僅管產(chǎn)品質量合格與否（目標），而且還負責它是如何實現(xiàn)的（協(xié)調(diào)活動）。

   既然法律、法規(guī)只賦予質監(jiān)部門監(jiān)督職能，所以質監(jiān)部門無權干預企業(yè)內(nèi)部質量管理事務，否則就是侵權。隨著重大產(chǎn)品質量事件不斷發(fā)生，為確保產(chǎn)品質量，質監(jiān)部門不斷要求企業(yè)加強內(nèi)部管理、建立各項管理制度、嚴把進貨檢驗關、產(chǎn)品出廠檢驗、規(guī)定產(chǎn)品銷售去向，這些做法都沒有法律依據(jù)。

   總之，微觀上我們的職責是對企業(yè)產(chǎn)品質量這一節(jié)點進行監(jiān)督，宏觀上對區(qū)域產(chǎn)品質量水平進行管理。區(qū)分監(jiān)督與管理的意義在于避免將有限的行政資源投入到無限的管理實務中去，集中精力做好質量監(jiān)督工作。

    檢查權限

    1．檢查的條件

   在實施檢查權時，《產(chǎn)品質量法》第十八條還限定了監(jiān)督檢查的前提條件：已經(jīng)取得違法嫌疑證據(jù)或者舉報。意即：除了舉報外，質監(jiān)部門只能根據(jù)產(chǎn)品質量抽查檢驗報告才能實施檢查權，因為除了抽查檢驗外，我們無從知道企業(yè)產(chǎn)品質量是否涉嫌違法?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》也如此規(guī)定。《河北省產(chǎn)品質量監(jiān)督管理條例》雖然未明確前提條件，但根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的規(guī)定，這個前提條件質監(jiān)部門還是必須遵守的。

   《關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十五條擴大了質監(jiān)部門的檢查權：對于涉及人身安全的產(chǎn)品可無條件檢查?！妒称钒踩ā返谄呤邨l與之相同。

    2．檢查內(nèi)容

   既然質監(jiān)部門只有產(chǎn)品質量的監(jiān)督權限，對于一般產(chǎn)品，我們的檢查權也局限在產(chǎn)品質量這一節(jié)點及圍繞這一節(jié)點的相關資料［生產(chǎn)現(xiàn)場、生產(chǎn)記錄、產(chǎn)品執(zhí)行標準、產(chǎn)品質量報告、標識、銷售記錄、生產(chǎn)資質等等（質量法第十八條）］開展調(diào)查，無權檢查是否企業(yè)建立的各項管理制度，因為管理制度屬于管理范疇，雖然《產(chǎn)品質量法》第三條規(guī)定了企業(yè)的這項義務。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》第四十二條第六項我們對產(chǎn)品標準中對原料有要求的產(chǎn)品需要進行原料檢查，對于標準中無原料要求的產(chǎn)品賦予企業(yè)獨立自主的權力。

    對于食品，《食品安全法》可檢查的范圍是全過程、全方位的。

   總之，產(chǎn)品質量的監(jiān)督對于質監(jiān)部門一般的檢查是有先決條件的，而對企業(yè)管理方面的監(jiān)督、管理則沒有規(guī)定。

    處罰權限

    這里我們只討論無檢驗能力是否可以行使停產(chǎn)處罰情況。

    我們的很多文件要求企業(yè)無檢驗能力就責令停產(chǎn)。從現(xiàn)有的法律法規(guī)看，尚無依據(jù)。

    1．從產(chǎn)品質量方面討論

   先看《產(chǎn)品質量法》，其第十二條規(guī)定產(chǎn)品質量應當檢驗合格，第二十七條第一項規(guī)定產(chǎn)品需有質量檢驗合格證明。對于第十二條沒有相應罰則，只是一項法定義務，可作為民事案件的法律依據(jù)。第五十四條規(guī)定違反第二十七條的，責令改正。有人可能根據(jù)無檢驗能力就推論出產(chǎn)品質量無從保證，進而推測出產(chǎn)品質量可能不合格，從而根據(jù)第四十九條或第五十條做出責令停產(chǎn)的結論。這是不可以的，我們定案可以根據(jù)事實進行推理，但不能推測。

   《河北省產(chǎn)品質量監(jiān)督管理條例》第二十一條第一項規(guī)定產(chǎn)品需有質量檢驗合格證明，第三十二條規(guī)定可責令停產(chǎn)。但是在《產(chǎn)品質量法》中已對此處罰做出了責令改正的規(guī)定，作為地方法規(guī)只能在這個范圍內(nèi)進行規(guī)定，所以河北省條例此規(guī)定違反了《行政處罰法》第十一條。

    根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》第四十六條規(guī)定，對于發(fā)證產(chǎn)品無檢驗能力可責令停止生產(chǎn)。

   《認證認可條例》和《工業(yè)產(chǎn)品質量責任條例》對此無規(guī)定。《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》是部門規(guī)章，無權作出停產(chǎn)的規(guī)定。

   再有，無產(chǎn)品質量檢驗合格證明與是否有檢驗能力不存在邏輯上的必然關系。因為企業(yè)可以進行委托檢驗。

    2．從產(chǎn)品標準執(zhí)行方面討論

    產(chǎn)品標準中一般規(guī)定檢驗方法，不按照標準進行檢驗屬于不按標準組織生產(chǎn)。

   《標準化法》第十四條規(guī)定強制性標準必須執(zhí)行；不符合強制性標準的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)、銷售和進口，其罰則按照《產(chǎn)品質量法》第四十九條執(zhí)行，此處意在確定產(chǎn)品質量是否符合標準的技術參數(shù)要求，和是否經(jīng)過檢驗無關。

   《標準化法實施條例》第三十三規(guī)定生產(chǎn)不符合強制性標準的產(chǎn)品可責令停產(chǎn)。此與《標準化法》第十四條同理。

   《河北省標準化監(jiān)督管理條例》第十三條規(guī)定強制性標準必須執(zhí)行；不符合強制性標準的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)、銷售和進口；已經(jīng)備案的企業(yè)標準和已經(jīng)明示采用的推薦性標準應當執(zhí)行。違反第十三條第二款規(guī)定的按照第二十八條規(guī)定可責令停產(chǎn)。該條例對于違反非強制性標準做出了處罰規(guī)定而未對違反強制性標準做出處罰規(guī)定，此條可看成是對《標準化法》的補充。既然《標準化法》在這點上意在標準的技術指標，那么，河北省的條例也應服從該立法精神。所以《河北省標準化監(jiān)督管理條例》對于是否進行出廠檢驗也未做出停產(chǎn)的罰則。

    由上述可看出行政執(zhí)法部門因企業(yè)無檢驗能力而責令停產(chǎn)是無法律、法規(guī)依據(jù)的。

    結  論

   微觀上我們的職責是對企業(yè)產(chǎn)品質量這一節(jié)點進行監(jiān)督，宏觀上對區(qū)域產(chǎn)品質量水平進行管理；對于產(chǎn)品質量的監(jiān)督對于我們一般的檢查的先決條件是產(chǎn)品質量不合格；在行政處罰上不能依據(jù)推測行使權力。

    （作者單位：河北省唐山市質量技術監(jiān)督局開平區(qū)分局）

    《中國質量技術監(jiān)督》2012年10月刊