讓行政處罰聽證程序更科學

——淺析一起在經營活動中使用未經認證的人民幣偽鈔鑒別儀案

    ■文/陳榮章

    【案 情】

   2010年8月23日，H縣質監(jiān)局執(zhí)法人員依法對轄區(qū)內的省農業(yè)銀行股份有限公司H縣支行（以下簡稱H縣支行）在經營活動中使用列入目錄的實施強制性認證產品進行執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)H縣支行在經營活動中使用的6臺人民幣偽鈔鑒別儀未標注認證標志（3C標志）。該產品屬列入《第一批實施強制性產品認證的產品目錄》內的產品，經執(zhí)法人員在中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會網站查詢，該產品未經認證。經調查、審理確認：該支行在經營活動中使用列入目錄的人民幣偽鈔鑒別儀未經認證，該批產品為該省級農業(yè)銀行集團采購，在H縣支行系統(tǒng)共投入使用28臺，從2008年2月投入使用至今。主要證據(jù)有：現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場檢查照片、調查筆錄、強制性產品認證公共服務平臺查詢信息、實施強制性產品認證的產品目錄、國家認證認可監(jiān)督管理委員會［2007］25號公告、國認法函[2005]258號、組織機構代碼證書和營業(yè)執(zhí)照復印件、身份證復印件、法定代表人委托書、涉案貨值證明、協(xié)查函、致生產廠家函等。2010年10月9日，H縣質監(jiān)局經案審委討論通過，依據(jù)《中華人民共和國認證認可條例》第六十七條的規(guī)定，按照《該省質量技術監(jiān)督系統(tǒng)行政處罰自由裁量權行使指導標準》（八）中的《中華人民共和國認證認可條例》自由裁量指導標準，屬違法情節(jié)一般，按一般裁量標準，對H縣支行下達了行政處罰告知書：1．責令改正；2．處8萬元的罰款，以及處罰的事實和依據(jù)，并告知了陳述、申辯及要求聽證的權利。

    【聽 證】

   2010年10月11日，H縣支行提出了要求聽證的申請，10月18日舉行了聽證會，調查人員提出了當事人的違法事實、證據(jù)和處罰建議，當事人進行了申辯和質證，相互辯論后，當事人作了最后的陳述，并提供了新的證據(jù)。10月20日至10月28日，H縣質監(jiān)局案審辦對該支行提出新的事實、理由和證據(jù)進行了復核、審查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有證據(jù)不能充分認定該支行在經營活動中使用的人民幣偽鈔鑒別儀未經認證的違法事實，要求調查人員重新收集證據(jù)。10月29日，案審辦報請案審委重新審理后，再次下達了行政處罰告知書。H縣支行收到該告知書后，在法定期限內未提出聽證申請。11月4日，H縣質監(jiān)局制作了行政處罰決定書，并依法直接送達，該支行收到該處罰決定書后，未申請行政復議，也未向H縣人民法院提起行政訴訟。于11月8日履行了H縣質監(jiān)局作出的行政處罰決定，繳清了全部罰款。

    【思 考】

   本案中，H縣支行在聽證時，提供了新的證據(jù)，H縣質監(jiān)局案審辦對新的證據(jù)進行了復核，案審委重新進行了審理，再次履行行政處罰告知程序。試想，H縣支行再要求聽證，并提出新的事實、理由及證據(jù)，H縣質監(jiān)局是否再組織聽證，聽證程序該如何進行？筆者從以下幾個方面對行政處罰聽證程序作一些法理分析與探討。

    一是合理界定聽證程序的適用范圍。

   本案中，H縣支行申請聽證，符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的聽證范圍，對于所有的行政處罰案件是否都有權要求聽證？根據(jù)《行政處罰法》的立法邏輯分析，依照該法處罰的種類和罰款的數(shù)額，分為“正式”和“非正式”兩種。對于“責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定的，《行政處罰法》都設有專節(jié)條款予以規(guī)定，可看作“正式”的聽證。按照《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）規(guī)定的執(zhí)法程序，不管當事人是否要求聽證，都要在告知書中告知當事人要求聽證的權利，對于要求聽證的，則按照《行政處罰法》和《程序規(guī)定》的聽證具體要求，履行聽證程序。對于不屬于“責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定的，比如“沒收較大數(shù)額財物”的處罰種類，是否納入聽證范圍？在現(xiàn)有的司法解釋中：2000年12月13日，新疆藥監(jiān)局對哈爾濱鴻鵬藥品經銷有限公司異地銷售貨值2038766.89元的藥品沒收行政處罰行為時，最高人民法院2004年9月4日回復新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院《關于沒收財產是否應進行聽證及沒收經營藥品行為等有關法律問題的答復》（[2004]行他字第1號）意見，行政機關應當將“沒收較大數(shù)額財物”案件納入聽證范圍。可見，對于需要“正式”聽證的范圍，從該司法解釋可以看出，就是司法系統(tǒng)采用的是“等外”的標準，即人民法院對《行政處罰法》“正式”聽證的范圍采取的是非閉合時，根據(jù)《行政處罰法》第六條：“公民、法人或者其他組織對行政機關給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權”的表述，即便對當事人的行政處罰不屬于“正式”聽證的范圍，只要認為侵害了當事人的正當權益都可以表達自己的主張，這就是“非正式”的聽證。因此，行政處罰機關都應告知當事人要求聽證的權利，這樣更加有利于保障公民的合法財產，也符合《行政處罰法》的立案精神。在質監(jiān)執(zhí)法實踐中，為避免同司法機關的解釋發(fā)生矛盾，從化解行政爭議的角度，按照有利于當事人的原則，特別是對重大影響或復雜、爭議的案件，質監(jiān)部門可以在沒收違法財物（包括違法所得或非法財物）達到較大數(shù)額標準的處罰告知書中，必須明確告知當事人的聽證權利。沒收違法財物的較大數(shù)額標準可參照較大數(shù)額罰款的標準執(zhí)行?！冻绦蛞?guī)定》第三十三條第一款第（三）項規(guī)定的較大數(shù)額罰款的標準，按照地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等有關規(guī)范性文件的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等有關規(guī)范性文件未做規(guī)定的，較大數(shù)額罰款的標準為3萬元以上（含3萬元）。

    二是正確理解聽證程序的性質。

   本案中，當H縣質監(jiān)局組織聽證后，H縣支行提出了新的事實、理由和證據(jù)，H縣質監(jiān)局在進行復核時，認為證據(jù)不足，是否可以要求調查人員重新調查取證？從行政處罰法立法精神看，聽證應是一種審判式的特別調查程序，是行政處罰程序中的一般程序的一部分，而不是一種對當事人提供救濟的程序，雖然聽證在一定程度上有救濟的效果，即當事人通過聽證程序可以進行申辯和質證，并使行政機關在最終決定中改變處罰意見。但聽證是行政程序的一個核心制度，聽證主持人盡管是非本案的調查人員，但仍屬于行政機關的工作人員，聽證本質上是一次行政機關的內部監(jiān)督程序，也是行政機關在作出處罰前的一次核實證據(jù)過程?！缎姓幜P法》第三十二條規(guī)定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰?！币虼?，對行政機關而言，如果通過聽證，認為已收集的證據(jù)證明力不夠，還需要補充新的證據(jù)加以充實，使定案根據(jù)的證據(jù)充分、確鑿，或者發(fā)現(xiàn)當事人反駁時提出了新證據(jù)，必須再次調查核實，這些情況都是可能存在的。由于行政機關的這些行為是在尚未作出行政處罰決定時實施的，是完全合法的，也是為了使行政處罰決定更合法、更準確的必要步驟。本案H縣質監(jiān)局在聽證后重新調查取證符合法定程序要求，但重新調查收集的證據(jù)擬作出行政處罰是否應當再聽證，行政處罰法未作規(guī)定，實際操作中，一般應根據(jù)相關證據(jù)在案件中的價值，即該證據(jù)在行政處罰決定中的影響大小來決定。聽證主持人通過調查人員的舉證，以及當事人的質辯，發(fā)現(xiàn)調查人員收集的證據(jù)中對認定當事人某種違法行為性質的證據(jù)不夠充分，直接影響定性是否成立的，或者當事人提出反駁的證據(jù)中，某些事實因素直接影響原來行政處罰的幅度的，對于這種重新取得的主要證據(jù)，應建議質監(jiān)行政機關再次告知聽證。而對那些不影響定性、處罰幅度的次要證據(jù)，可以不進行聽證。

    三是準確運用新證據(jù)的復核程序。

   對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，行政處罰機關應當進行復核，這是對當事人陳述權、申辯權的制度保護，是一種法定程序要求。本案中，H縣支行在聽證會上，提出了新的理由和證據(jù)。H縣質監(jiān)局如何進行復核程序，聽證案件是否重審、重審案件如何履行告知程序？對于這些問題，準確運用好新證據(jù)的復核程序十分重要。1．根據(jù)《程序規(guī)定》第二十八條、《質量技術監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十六條的規(guī)定，當事人提出新的申辯事實及理由的，案審辦要組織進行復核。經復核的案件，要報案審委重新審理，并提出處理意見。案審辦組織對案件進行復核，復核程序應具備以下條件：①承擔復核程序的主體是案審辦，案審辦可組織案件承辦機構的非本案執(zhí)法人員進行復核，也可單獨進行復核。②客觀上必須是當事人提出新的申辯事實及理由。新的事實及理由是在行政處罰告知之后提出的，要有可能改變認定事實結果的，否則，不需要復核重審。2．經過組織聽證的案件，案審辦也要報請案審委重新審理。對于符合聽證條件的案件，除非當事人放棄聽證權利，經聽證的案件，無論是否提出新的事實和證據(jù)，案審辦均應報請案審委重新審理。3．案件復核重審的處理方式：①重新審理的案件，維持原處理意見的，質監(jiān)部門應及時制作行政處罰決定書，依法送達并執(zhí)行。②改變原認定的事實、證據(jù)、處罰依據(jù)或處罰種類及幅度的，即發(fā)生了實質性變化，應當重新履行告知程序，但值得注意的是，質監(jiān)部門在復核重審、履行告知程序時，往往可能陷入重復告知的情形，就是說在第二次行政處罰告知后，當事人再次提出新的事實和理由，則行政機關要再次復核重審。如此反復的情形可能發(fā)生，解決此問題的作法是：①根據(jù)《質量技術監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十六條規(guī)定，對當事人提出的申辯事實、理由確認是否屬于新的事實和理由，復核時如認定不屬于新的事實和理由的，則不需再次進行復核重審，直接作出行政處罰決定。②根據(jù)本規(guī)定第十七條規(guī)定，第二次重審后維持原處理意見的，則不需再進行處罰告知，直接作出行政處罰決定。制作以上兩種行政處罰決定書，對當事人提出的申辯事實和理由均應在文書中載明認定事實的情況，并說明理由。

    四是對事后聽證程序的探討。

   本案中的聽證程序屬于事先聽證的范疇，但我們在實際執(zhí)法中，往往遇到需立即執(zhí)行的行政處罰案件，實施事先聽證不現(xiàn)實，不組織聽證，不符合法定程序規(guī)定，作出的行政處罰決定無效。比如：打擊假冒偽劣產品時發(fā)現(xiàn)假酒、假食品、假飲料，若適用事先聽證，就會給違法犯罪分子以喘息機會，給國家、集體和個人利益造成不可彌補的損失，如轉移財物、逃避等，從而給人身安全、人體健康帶來嚴重威脅?！懂a品質量法》第四十九條規(guī)定：生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對涉及重大產品質量案，從保護人民生命財產安全的角度，應當即執(zhí)行行政處罰。對此類案件，依據(jù)行政處罰法，只能適用事后聽證的形式。筆者建議在行政處罰聽證程序上盡快制定為公共利益和公共安全執(zhí)行的行政處罰實行事后聽證的法律、法規(guī)。

   聽證程序是質監(jiān)行政處罰程序中的一項重要制度，在促進質監(jiān)行政機關依法行政、公平執(zhí)法、保護當事人的合法權益等方面有重要作用。隨著行政執(zhí)法實踐的發(fā)展，行政處罰聽證程序暴露出適用范圍過窄、聽證主持人不適當、程序規(guī)則不具體、聽證制度的時代局限性等弊端，有待進一步加強對我國行政處罰聽證程序的立法和完善，盡快制定統(tǒng)一的《行政程序條例》或《行政程序法》，以系統(tǒng)構建我國行政立法聽證制度勢在必行，對于發(fā)展社會主義法治和建設社會主義和諧社會都是十分必要的。

    （作者單位：湖北省公安縣質量技術監(jiān)督局）

    《中國質量技術監(jiān)督》2012年11月刊