■文/吳慶豐

   【案情簡介】>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

   LC生物工程公司（以下簡稱“LC公司”）是一家主要從事營養(yǎng)強(qiáng)化劑等新資源食品生產(chǎn)經(jīng)營的高新技術(shù)企業(yè)。2012年6月18日，NT質(zhì)監(jiān)分局在對LC公司開展專項(xiàng)檢查過程中，在該公司原料庫內(nèi)發(fā)現(xiàn)168瓶標(biāo)示為“分析純”級(jí)的無水乙酸鈉化學(xué)試劑（500g/瓶），試劑瓶身及外包裝箱標(biāo)簽均清晰明示：“僅用于工業(yè)用途，非用于人類食品和動(dòng)物飼料的添加劑或原料”；在該公司GMP車間內(nèi)發(fā)現(xiàn)200kg（500g/袋）包裝完好的γ-氨基丁酸新資源食品。因LC公司涉嫌使用化學(xué)試劑生產(chǎn)食品，NT質(zhì)監(jiān)分局于6月20日決定立案調(diào)查。經(jīng)查證實(shí)，LC公司違法使用32瓶標(biāo)示為“分析純”級(jí)的無水乙酸鈉化學(xué)試劑共生產(chǎn)γ-氨基丁酸新資源食品200kg，貨值金額20000元，未銷售。

   NT質(zhì)監(jiān)分局對該案審理后認(rèn)為，LC公司的行為違反了《食品安全法》第二十八條第（一）項(xiàng)、第四十六條之規(guī)定，依據(jù)《食品安全法》第八十五條、《行政處罰法》第二十七條第一款第（四）項(xiàng)之規(guī)定，依法作出沒收違法產(chǎn)品，沒收庫存“分析純”級(jí)化學(xué)試劑，并處貨值金額7.5倍的行政處罰。LC公司在規(guī)定期限內(nèi)履行了處罰決定。

   【案件分析】>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

   新資源食品生產(chǎn)加工過程有別于普通食品，存在著技術(shù)新穎性，工藝復(fù)雜性的特點(diǎn)。LC公司主要負(fù)責(zé)人在接受調(diào)查取證的過程中提出了4點(diǎn)申辯理由：

   1．γ-氨基丁酸是食品添加劑。LC公司認(rèn)為，γ-氨基丁酸不是直接供人食用的，而是在食品工業(yè)中添加使用的，因此，實(shí)質(zhì)上屬于食品添加劑。根據(jù)國家衛(wèi)生行政管理部門相關(guān)公告，在一定條件下，食品添加劑生產(chǎn)過程中允許使用化工原料參與反應(yīng)。

   2．菌種培養(yǎng)不屬于食品生產(chǎn)過程。LC公司認(rèn)為，“分析純”級(jí)無水乙酸鈉是γ-氨基丁酸生產(chǎn)過程中菌種培養(yǎng)環(huán)節(jié)發(fā)酵使用的，這一過程應(yīng)類似畜牧養(yǎng)殖，有別于一般意義上的食品生產(chǎn)過程。

   3．客觀上沒有危害結(jié)果。LC公司認(rèn)為，企業(yè)雖已取得γ-氨基丁酸生產(chǎn)許可資質(zhì)，但目前仍處于工藝穩(wěn)定階段，沒有經(jīng)營性生產(chǎn)銷售行為。涉案產(chǎn)品僅臨時(shí)存放于GMP車間內(nèi)而非成品庫，且已自檢發(fā)現(xiàn)不符合企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，未出廠銷售，行為沒有社會(huì)危害性。

   4．主觀上沒有違法故意。LC公司認(rèn)為，使用“分析純”是在產(chǎn)學(xué)研合作項(xiàng)目中，某高校提供的技術(shù)方案，“分析純”級(jí)無水乙酸鈉試劑的價(jià)格高于食品添加劑無水乙酸鈉，因此企業(yè)沒有違法惡意，并且“分析純”級(jí)無水乙酸鈉的純度要高于食品添加劑無水乙酸鈉，因此更加安全。

    針對LC公司的申辯，NT質(zhì)監(jiān)分局認(rèn)為：

   1．γ-氨基丁酸是食品而非食品添加劑。雖然γ-氨基丁酸在使用方式上同食品添加劑類似，但國家既然將其作為新資源食品申報(bào)，納入食品生產(chǎn)許可制度管理，就應(yīng)當(dāng)按照食品監(jiān)管的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。LC公司關(guān)于γ-氨基丁酸是食品添加劑，可以使用化工原料的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。

    2．使用食品添加劑級(jí)別無水乙酸鈉有法定要求。根據(jù)GB2760-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，食品添加劑乙酸鈉是一種合法的食品添加劑，允許在γ-氨基丁酸發(fā)酵工藝中作為螯合劑使用。同時(shí)，國家已對食品添加劑無水乙酸鈉實(shí)施生產(chǎn)許可管理，雖然涉案的“分析純”級(jí)無水乙酸鈉產(chǎn)品也已取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，但是在食品生產(chǎn)加工過程中只允許使用符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品添加劑無水乙酸鈉。

   3．菌種培養(yǎng)是γ-氨基丁酸整個(gè)工藝流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。LC公司的菌種培養(yǎng)并不是簡單地在菌種室內(nèi)進(jìn)行，而是一直延續(xù)到生產(chǎn)車間中一、二級(jí)種子罐、發(fā)酵罐中的培養(yǎng)過程，這顯然屬于食品生產(chǎn)過程的一環(huán)，并非是獨(dú)立存在菌種培養(yǎng)過程。

   4．非法添加的違法行為已經(jīng)成立。涉案γ-氨基丁酸食品雖未入成品庫且自檢不合格，但不能因此規(guī)避非法使用化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)食品的法律責(zé)任?！妒称钒踩ā穼Ψ欠ㄌ砑有袨榈姆韶?zé)任屬于“行為罰”，只要生產(chǎn)加工過程中存在非法添加的行為就構(gòu)成違法，違法產(chǎn)品最終狀態(tài)、產(chǎn)品是否入庫或銷售等問題，僅事關(guān)貨值金額和違法所得計(jì)算等細(xì)節(jié)問題，不影響對違法行為的定性。所以，LC公司的申辯缺乏法律依據(jù)。

   當(dāng)然，NT質(zhì)監(jiān)分局案件承辦機(jī)構(gòu)在對LC公司行為定性問題上，也形成了兩種不同意見。一種意見認(rèn)為：LC公司的行為符合《食品安全法》第二十八條第（二）項(xiàng)關(guān)于“添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)食品”禁止性規(guī)定的情形，應(yīng)適用《食品安全法》第八十五條第（一）項(xiàng)規(guī)定處罰；另一種意見認(rèn)為，LC公司的行為符合《食品安全法》第四十六條關(guān)于“食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)依照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》第八十六條第（三）項(xiàng)規(guī)定處罰。

   NT質(zhì)監(jiān)分局審理后認(rèn)為，按照第一種意見處理更為準(zhǔn)確。衛(wèi)生部于2011年7月22日公布的《關(guān)于亞硝酸鉀等27個(gè)食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的公告》（衛(wèi)生部公告2011年第19號(hào)），明確了《食品添加劑乙酸鈉》指定標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了乙酸鈉含量≥98.5%，重金屬（以Pb計(jì)）/(mg/Kg)≤10,砷（以As計(jì)）/(mg/Kg)≤3；而國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T694-1995《化學(xué)試劑無水乙酸鈉》規(guī)定了“分析純”級(jí)乙酸鈉含量≥99.0%，重金屬（以Pb計(jì)）限量為0.001%，對砷（以As計(jì)）未作出任何限制性規(guī)定。

   由此可見，食品添加劑乙酸鈉關(guān)注的是“安全”，化學(xué)試劑無水乙酸鈉關(guān)注的是“純度”，因此，不能得出“分析純”級(jí)必然高于“食品添加劑”級(jí)的論斷，兩種產(chǎn)品雖然分子式相同，但產(chǎn)品性質(zhì)不同、法律屬性不同。

   【查辦啟示】>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

   由于本案涉及“食品生產(chǎn)非法添加”，案件性質(zhì)較為敏感，作為質(zhì)監(jiān)部門必須依法查處。同時(shí)，LC公司是地方政府新近引進(jìn)的重大生物工程項(xiàng)目，必須在合法的基礎(chǔ)上通盤考量個(gè)案情況，穩(wěn)妥合理地處理，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，NT質(zhì)監(jiān)分局采取了這樣一些做法：

   1．高效聯(lián)動(dòng)措施迅速。NT質(zhì)監(jiān)分局食品監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)案情后，當(dāng)即啟動(dòng)了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，稽查執(zhí)法人員30分鐘內(nèi)趕赴現(xiàn)場，第一時(shí)間取得了涉案產(chǎn)品生產(chǎn)指令單、生產(chǎn)添加記錄等關(guān)鍵證據(jù)，對涉案產(chǎn)品及庫存添加物質(zhì)采取了扣押行政強(qiáng)制措施，避免了危害后果發(fā)生和擴(kuò)大。

   2．執(zhí)法約談消減矛盾。針對LC公司負(fù)責(zé)人前期情緒激動(dòng)、多方抗辯的問題，NT質(zhì)監(jiān)分局主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)上門約談，宣講法律政策，言明厲害輕重，同時(shí)全面聽取企業(yè)申辯，解決企業(yè)后顧之憂，為執(zhí)法人員深入開展調(diào)查取證營造了良好氛圍。

   3．積極請示爭取支持。針對新資源食品生產(chǎn)工藝復(fù)雜，添加行為一時(shí)難以定性，貨值金額難以確定等問題，NT質(zhì)監(jiān)分局積極向省、市局法規(guī)、稽查和食品等業(yè)務(wù)處室請示、匯報(bào)和溝通，進(jìn)一步理清了辦案思路，明確了調(diào)查重點(diǎn)，為成功查辦案件奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

   4．中限報(bào)送規(guī)范裁量。案件承辦人根據(jù)NT區(qū)質(zhì)監(jiān)分局“依法辦案內(nèi)控規(guī)則”的規(guī)定，原則上居中報(bào)送處理建議，同時(shí)列明可能影響處罰裁量的主要情節(jié)和理由，供案審委斟酌。案審委在審理案件時(shí)，以處罰幅度的中線為基準(zhǔn)，結(jié)合案件特定情節(jié)、手段、后果，依據(jù)《江蘇省質(zhì)量技術(shù)行政處罰裁量細(xì)則》作出合法、合理的處理決定。此舉既杜絕了執(zhí)法人員濫用權(quán)力，規(guī)范了執(zhí)法行為，又保護(hù)了案件承辦人員，降低了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

   5．政府協(xié)調(diào)穩(wěn)妥處置。根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于依法嚴(yán)懲食品生產(chǎn)加工違法添加行為的規(guī)定的通知》（國質(zhì)檢執(zhí)〔2011〕328號(hào)）文件精神，對LC公司的違法行為應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》第八十五條規(guī)定的上限處罰，并沒收生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品及原料，吊銷生產(chǎn)許可證。涉嫌犯罪的，需移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步處理。但綜合案情，LC公司系地方政府新引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)，客觀上未形成危害后果，主觀上受高校技術(shù)專家誤導(dǎo)，確無違法惡意。公司生產(chǎn)設(shè)備價(jià)值幾千萬，若處上限處罰并沒收設(shè)備，則會(huì)給企業(yè)造成毀滅性的打擊，有違行政處罰比例原則。但如果不嚴(yán)格執(zhí)行文件規(guī)定，又存在潛在的瀆職風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到這種情況，NT質(zhì)監(jiān)分局按照地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)的原則，提請管委會(huì)召集區(qū)檢察院、公安局、食安辦等相關(guān)部門機(jī)構(gòu)，對案件涉及的處罰幅度、設(shè)備沒收問題、司法移送等問題進(jìn)行了全面討論，并形成正式的《會(huì)議紀(jì)要》入卷，合理規(guī)避了履職風(fēng)險(xiǎn)。

   6．行政指導(dǎo)長效管理。NT質(zhì)監(jiān)分局作出行政處罰后，并未簡單地案結(jié)事了，而是按照“執(zhí)法有力，監(jiān)管到位，服務(wù)全過程”的履職原則，由局主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)組成行政指導(dǎo)服務(wù)小組，深入企業(yè)開展中層以上管理人員法律法規(guī)宣傳，幫助梳理食品安全隱患風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，指導(dǎo)優(yōu)化質(zhì)量安全保證體系，有效地把處罰、監(jiān)管、指導(dǎo)和服務(wù)四者有機(jī)統(tǒng)一起來，形成了確保食品安全底線的長效管理機(jī)制，贏得了政府的認(rèn)可和企業(yè)的尊重。

   【延伸思考】>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>

   NT質(zhì)監(jiān)分局非常圓滿地辦理了本案，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。但是如果我們拓展一下思路，本案還是有一些值得我們深入思考的地方：

   1．食品加工菌種培養(yǎng)的定性。LC公司使用生物工程法生產(chǎn)γ-氨基丁酸食品過程中，需要依靠一種稱為“希氏乳桿菌”的細(xì)菌發(fā)揮酶解作用。希氏乳桿菌在獨(dú)立菌種室培養(yǎng)以及參與發(fā)酵酶解過程中都使用了“分析純”級(jí)無水乙酸鈉化學(xué)試劑。問題是，食品生產(chǎn)加工過程是否包含菌種獨(dú)立培養(yǎng)的環(huán)節(jié)？對獨(dú)立菌種培養(yǎng)過程中使用“分析純”級(jí)無水乙酸鈉化學(xué)試劑的行為當(dāng)如何定性？

   2．添加物原料等級(jí)的認(rèn)定。LC公司履行處罰后對《γ-氨基丁酸》企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，并經(jīng)省衛(wèi)生行政部門備案。該標(biāo)準(zhǔn)中對菌種培養(yǎng)環(huán)節(jié)的無水乙酸鈉使用原則表述為“原則上使用食品級(jí)原料，因工藝需要或特殊原因可以使用更高等級(jí)的物質(zhì)，如分析純級(jí)、醫(yī)藥級(jí)”。（標(biāo)準(zhǔn)甚至規(guī)定，菌種的培養(yǎng)基原料可以使用工業(yè)級(jí)。）如前述分析，“分析純級(jí)”和“食品級(jí)”的無水乙酸鈉產(chǎn)品執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，有不同的指標(biāo)特性和用途，受不同的許可證實(shí)施細(xì)則調(diào)整。把“分析純級(jí)”認(rèn)定為高于“食品級(jí)”，依據(jù)何在？

   3．違法產(chǎn)品貨值金額的計(jì)算。NT質(zhì)監(jiān)分局委托價(jià)格認(rèn)證中心對涉案產(chǎn)品進(jìn)行了成本核算。假如當(dāng)時(shí)僅發(fā)現(xiàn)LC公司在生產(chǎn)線上使用“分析純”級(jí)無水乙酸鈉化學(xué)試劑，但還沒有形成產(chǎn)品，則如何確定計(jì)算貨值金額實(shí)施行政處罰？

   4．行政許可審查的預(yù)防功能。經(jīng)了解，無水乙酸鈉是LC公司采用生物工程法生產(chǎn)γ-氨基丁酸食品的重要添加物。假如在LC公司沒有隱瞞事實(shí)的情況下，許可審查人員沒有發(fā)現(xiàn)該公司使用“分析純”級(jí)無水乙酸鈉化學(xué)試劑的問題，許可部門作出了行政許可，那么LC公司是否可以提出合理抗辯？

   5．違法行為刑事責(zé)任的銜接。假如LC公司生產(chǎn)的產(chǎn)品是食品添加劑，并且NT質(zhì)監(jiān)分局能夠證明LC公司違規(guī)添加化學(xué)試劑后導(dǎo)致產(chǎn)品重金屬殘留超標(biāo)，那么在符合刑事犯罪其他構(gòu)成要件的情況下，生產(chǎn)有毒有害食品添加劑能否夠構(gòu)成《刑法》第一百四十四條規(guī)定的“生產(chǎn)有毒有害食品罪”？

    （作者單位：江蘇省南通市質(zhì)監(jiān)局開發(fā)區(qū)分局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年3月刊