創(chuàng)新模式 優(yōu)化設(shè)計

——談大質(zhì)量工作組織機構(gòu)的優(yōu)化途徑

    隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和管理方式的創(chuàng)新，項目管理的理念和方法在各行各業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。本文旨在闡述當(dāng)前大質(zhì)量工作組織結(jié)構(gòu)的特點，結(jié)合項目管理理論，分析其存在的主要問題和原因，有針對性地提出優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的途徑。

    ■文/黃培東

   質(zhì)量問題是關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題，質(zhì)量工作是覆蓋各行業(yè)、涉及各環(huán)節(jié)的社會性系統(tǒng)工程。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，全社會對質(zhì)量安全問題日益關(guān)注，對質(zhì)量工作的要求日益提高。為健全工作體系，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚社會合力，促進(jìn)我國產(chǎn)品質(zhì)量總體水平提升，2010年，國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《大質(zhì)量工作機制建設(shè)工作方案》，要求各地樹立“大質(zhì)量觀念”，加快建立“政府推動、部門協(xié)作、企業(yè)為主、社會參與”的大質(zhì)量工作機制，努力營造“政府重視質(zhì)量、企業(yè)追求質(zhì)量、社會崇尚質(zhì)量、人人關(guān)心質(zhì)量”的大質(zhì)量工作氛圍。按照總局部署，各級質(zhì)監(jiān)部門積極行動，充分依靠地方政府，相繼成立了質(zhì)量安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組、質(zhì)量興（強）市聯(lián)席會議等質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)質(zhì)量工作。

    組織結(jié)構(gòu)的主要特點

    （一）基本框架

   從目前情況看，各地建立的大質(zhì)量工作組織結(jié)構(gòu)基本相同：即由地方政府領(lǐng)導(dǎo)任組長，政府辦領(lǐng)導(dǎo)、地方質(zhì)監(jiān)局局長任副組長，相關(guān)政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)置于地方質(zhì)監(jiān)局。比如，某市建立的“質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由市發(fā)改委、經(jīng)信委、建交委等20余家政府職能部門參加。其組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

    （二）主要特點

   實踐表明，大質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的建立，在整合社會資源、發(fā)揮部門優(yōu)勢、形成工作合力、促進(jìn)質(zhì)量事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，為實施“以質(zhì)取勝、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、品牌發(fā)展”三大戰(zhàn)略提供了有力保障。

   一是有利于統(tǒng)籌規(guī)劃。大質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為政府的非常設(shè)機構(gòu)和工作平臺，將質(zhì)量工作有效地納入到地方政府的組織體系內(nèi)，成為政府的一項重要工作。它的設(shè)立，有利于在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀層面統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌運行質(zhì)量工作，有利于各成員單位共同研究、探討和決策質(zhì)量問題，有利于擴大質(zhì)量工作的社會影響面和顯示度。

   二是有利于協(xié)同合作。隨著質(zhì)量工作的發(fā)展，大質(zhì)量工作的內(nèi)涵和外延不斷擴大。在內(nèi)容上涵蓋了產(chǎn)品、服務(wù)、工程、環(huán)境質(zhì)量等諸多領(lǐng)域，在職責(zé)上涉及了質(zhì)監(jiān)、工商、建設(shè)、環(huán)保等眾多職能部門。從發(fā)展趨勢看，質(zhì)量工作的推進(jìn)，必須依靠包括職能部門在內(nèi)的全社會的協(xié)同配合。作為政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，大質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)立，有利于在不同部門、單位、行業(yè)的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)上發(fā)揮作用。

   三是有利于應(yīng)急處置。質(zhì)量工作具有廣泛性、復(fù)雜性、艱巨性等特點，要解決質(zhì)量問題，一個或幾個職能部門往往難以承擔(dān)。特別是當(dāng)發(fā)生公共突發(fā)性質(zhì)量安全事件時，政府的統(tǒng)一指揮、部門的資源共享、行動的協(xié)調(diào)一致就顯得尤為重要。在此情況下，大質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有利于整合資源，提高政府的應(yīng)急處置能力，從而在短時間內(nèi)組織力量迅速、妥善地處置突發(fā)事件。

   當(dāng)然，必須看到，當(dāng)前質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在實際運行中還存在一些問題。比如在協(xié)調(diào)配合方面，當(dāng)推進(jìn)某項具體工作時（如編寫質(zhì)量狀況分析報告），主要還是質(zhì)監(jiān)部門唱主角、打頭陣，相關(guān)部門主動性不強、積極性不高、協(xié)同配合不夠等現(xiàn)象客觀存在；又比如在監(jiān)督考核方面，受組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的影響，各成員單位基本上處于獨立狀態(tài)，彼此間聯(lián)系的緊密度不高，質(zhì)量工作的監(jiān)督、考核功能難以有效發(fā)揮。針對這些問題，筆者認(rèn)為，運用項目管理理論對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析、研究和比對，有助于發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因，有利于尋找優(yōu)化改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的方案。

    項目管理和項目組織結(jié)構(gòu)

   項目管理是適應(yīng)知識經(jīng)濟環(huán)境應(yīng)運而生的一種管理理念和方法。作為管理學(xué)的分支學(xué)科，它是運用各種知識、技能、方法和工具，為實現(xiàn)項目目標(biāo)與期望所開展的管理活動。目前，項目管理已經(jīng)在經(jīng)濟建設(shè)、社會生活和生產(chǎn)實踐的各個領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

    （一）項目管理的組織結(jié)構(gòu)

   項目組織是保證項目正常實施的組織保證體系。就項目而言，要期望在有限的時間、空間和預(yù)算范圍內(nèi)將物資、人員等組織在一起，按計劃實現(xiàn)項目目標(biāo)，建立科學(xué)、合理的組織結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)。

    項目組織結(jié)構(gòu)的類型主要包括職能型、項目型、矩陣型三種。

    1．職能型組織

   是指按職能來組織部門分工，把承擔(dān)相同職能的業(yè)務(wù)及人員組合在一起，設(shè)置相應(yīng)管理部門和職務(wù)的組織。該組織呈金字塔型的層級結(jié)構(gòu)，最高管理者位于塔的頂部，中層和基層人員逐級向下分布。一個職能部門對應(yīng)一種專業(yè)分工或任務(wù)，項目作為職能部門工作的一部分。當(dāng)項目需要跨越部門時，由職能部門派員參加，參加者僅向本部門領(lǐng)導(dǎo)報告。項目不設(shè)專職負(fù)責(zé)人，跨部門的協(xié)調(diào)在職能部門負(fù)責(zé)人之間進(jìn)行。其組織結(jié)構(gòu)如圖2所示（灰框表示參加項目活動的職員）。

    2．項目型組織

   是指一切工作圍繞項目進(jìn)行，通過項目創(chuàng)造價值以達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)的組織。項目從單位的組織中分離出來，作為獨立的單元來處理。組織中設(shè)項目負(fù)責(zé)人，對項目全權(quán)負(fù)責(zé)，擁有很大的自主性和職權(quán)。項目組有自己的管理人員和技術(shù)人員，組織成員直接向項目負(fù)責(zé)人報告。其組織結(jié)構(gòu)如圖3所示（灰框表示參加項目活動的職員）。

    3．矩陣型組織

   該組織把職能部門和項目組結(jié)合成一個矩陣，即在職能型組織的垂直層次結(jié)構(gòu)上疊加了項目型組織的水平結(jié)構(gòu)，兼具兩個組織的特征。職能部門是固定的組織，項目組是臨時性組織。當(dāng)項目需要跨越部門時，項目組成員既同原職能部門保持組織與業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，又參加項目組的工作。按項目負(fù)責(zé)人權(quán)力大小等，該組織分為弱矩陣、平衡矩陣、強矩陣三種結(jié)構(gòu)。

   弱矩陣組織類似于職能型組織，不設(shè)項目負(fù)責(zé)人，項目組成員由職能部門派協(xié)調(diào)人參加，利用其所在部門為項目提供服務(wù)。參加者向本部門領(lǐng)導(dǎo)報告，跨部門的協(xié)調(diào)在協(xié)調(diào)人之間進(jìn)行。

   強矩陣組織類似于項目型組織，專門設(shè)立與各職能部門平行的項目管理辦公室和專職項目負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)項目的管理。項目組成員根據(jù)需要從各職能部門抽調(diào)，全職或兼職地為項目工作。

   平衡矩陣組織是在弱矩陣結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，指定一名協(xié)調(diào)人作為項目負(fù)責(zé)人，賦予其一定的職權(quán)，可從相應(yīng)的職能部門臨時抽調(diào)所需要的人力、物資等資源。項目組成員既向本部門領(lǐng)導(dǎo)報告，又在項目實施過程中向項目負(fù)責(zé)人報告。其組織結(jié)構(gòu)如圖4所示（灰框表示參加項目活動的職員）。

    （二）項目組織結(jié)構(gòu)的特點

   可以看到，上述項目組織結(jié)構(gòu)各具特色、互有優(yōu)劣。比如，職能型組織以職能部門作為承擔(dān)項目任務(wù)的主體，具有權(quán)責(zé)明確、資源集中、人員使用靈活等優(yōu)點，但同時也存在不以項目目標(biāo)為導(dǎo)向、激勵和創(chuàng)新不足等問題。特別是條塊分割明顯、協(xié)同配合機制缺乏，使跨部門協(xié)調(diào)變得十分困難。又如，項目型組織具有資源控制力強、內(nèi)部溝通順暢、創(chuàng)新與激勵性強等優(yōu)點，但存在資源重復(fù)配置、成本低效、項目間缺乏信息交流等缺點。矩陣型組織將集權(quán)與分權(quán)加以結(jié)合，具有組織靈活、響應(yīng)速度快、工作分布平衡等優(yōu)點，但該結(jié)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)方式也容易造成政出多門、功過難辯。因此，從一般意義上講，沒有一種組織結(jié)構(gòu)比別的組織結(jié)構(gòu)在整體上更好，也沒有一種組織結(jié)構(gòu)完全適用于所有的環(huán)境、資源和項目。

   當(dāng)然，不同的組織結(jié)構(gòu)對項目管理的支持程度各有不同。從職能型到矩陣型，再到項目型組織結(jié)構(gòu)，項目負(fù)責(zé)人從無到有，跨部門協(xié)調(diào)效率從低到高，項目管理力度也由小到大。

    大質(zhì)量工作組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計

   通過以上論述，我們可以看到，當(dāng)前各地建立的大質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)類似于職能型組織。開展質(zhì)量工作（項目）時，項目組各成員分屬不同的職能部門，項目的協(xié)調(diào)主要在各部門負(fù)責(zé)人之間進(jìn)行。當(dāng)項目性質(zhì)單一、涉及范圍不大時，協(xié)調(diào)還不算困難。但當(dāng)項目情況復(fù)雜、綜合性強、涉及部門眾多時，協(xié)調(diào)配合不暢的問題將變得十分突出。這是由于：受各部門職責(zé)分工、資源分配、利益述求、目標(biāo)期望不同的影響，項目組與職能部門之間容易產(chǎn)生沖突。比如，在人員安排上，職能部門委派的人員需要同時兼顧本部門和項目組兩方面的任務(wù)，時間、精力難以保證；在工作目標(biāo)上，受職能部門自身利益的考量，其更傾向于保全和實現(xiàn)本部門利益，影響甚至犧牲項目目標(biāo)的實現(xiàn)。

   因此，從根本上說，要解決大質(zhì)量工作中協(xié)調(diào)難的問題，必須從管理的組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，通過合理設(shè)置適應(yīng)項目特點的組織結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量工作的有效性。

   （一）整合質(zhì)量工作平臺資源。近年來，圍繞質(zhì)量工作開展，各地先后組建了各種類型的質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。從整合資源、統(tǒng)一指揮、最大限度地發(fā)揮質(zhì)量平臺作用的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮將各工作平臺有機整合，在地方宏觀層面建立統(tǒng)一的“質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為大質(zhì)量工作的平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)本地區(qū)質(zhì)量工作。在此基礎(chǔ)上，質(zhì)量興市、質(zhì)量強區(qū)等專項質(zhì)量工作可以依托該平臺，作為子項目以不同的項目組織形式加以推進(jìn)。由此，形成分層布局、統(tǒng)分結(jié)合、環(huán)環(huán)相扣的大質(zhì)量工作運行體系。

   （二）優(yōu)化組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。針對大質(zhì)量工作覆蓋面廣、涉及部門多、主要內(nèi)容包含四大質(zhì)量等特點，可以考慮對組織結(jié)構(gòu)加以改進(jìn)，建立起分工更加明晰的職能型組織。以某市“質(zhì)量工作領(lǐng)導(dǎo)小組”建設(shè)為例，成立由副市長為組長，市府辦、質(zhì)監(jiān)局、建交委、商務(wù)委、環(huán)保局主要領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)辦公室，由上述四個專業(yè)部門負(fù)責(zé)人參加，其中，質(zhì)監(jiān)局主要負(fù)責(zé)人任辦公室主任，其他為副主任，共同承擔(dān)質(zhì)量工作的項目總協(xié)調(diào)職責(zé)。

   依照工作職能和分工，分設(shè)產(chǎn)品、工程、服務(wù)和環(huán)境質(zhì)量四個專業(yè)組，分別由四個專業(yè)部門擔(dān)任組長單位，相關(guān)成員單位參加。其組織結(jié)構(gòu)如圖5所示。

   （三）優(yōu)化項目組織結(jié)構(gòu)。結(jié)合質(zhì)量工作的特點，科學(xué)設(shè)計、合理采用相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)形式，力求重點突出、協(xié)調(diào)緊密，提高項目管理的效率。

   1．對于僅涉及某一個職能部門的項目，例如：質(zhì)監(jiān)部門依照職責(zé)開展的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查，建設(shè)部門組織的建筑工程執(zhí)法檢查等項目，可以采用職能型或弱矩陣型組織，項目由職能部門負(fù)責(zé)實施，承擔(dān)責(zé)任。項目的協(xié)調(diào)由職能部門負(fù)責(zé)人完成，以此節(jié)約行政資源，提高工作效率。

   2．對于涉及少數(shù)職能部門，協(xié)調(diào)量較小的項目，例如：由相關(guān)職能部門聯(lián)合開展的執(zhí)法檢查、專項行動等，可以采用平衡矩陣型組織，以“領(lǐng)導(dǎo)小組”名義制發(fā)文件，確定牽頭單位和組成人員，明確任務(wù)分工和職責(zé)要求，強化各部門的協(xié)調(diào)配合。

   3．對于涉及多數(shù)職能部門，綜合性強、協(xié)調(diào)量大的項目，例如：質(zhì)量強市、質(zhì)量狀況分析報告等，可以采用強矩陣型甚至項目型組織，在“領(lǐng)導(dǎo)小組”平臺上成立專項工作組，集中人員和資源優(yōu)勢，統(tǒng)一指揮和部署工作開展。

    結(jié) 語

   現(xiàn)代項目管理作為一項管理科學(xué)，實踐已經(jīng)證明其科學(xué)性和有效性。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型對政府部門的施政理念和方法提出了新的挑戰(zhàn)。因此，將項目管理的方法引入政府行政管理，應(yīng)當(dāng)成為我們強化質(zhì)量管理、提高行政效能的重要選項。當(dāng)然，項目管理要真正在政府部門得以應(yīng)用，還需要人員意識、規(guī)章制度、管理文化等的系統(tǒng)支持。在實際工作中，項目組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計也必須針對項目特點、環(huán)境變化、資源多寡等因素，綜合考慮、據(jù)實而定。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年3月刊