科學(xué)合理  簡(jiǎn)政放權(quán)

——淺談質(zhì)監(jiān)許可程序統(tǒng)一立法的時(shí)代意義

    ■文/赫成剛  田  旭

   行政審批制度改革，歷來(lái)被視為行政體制改革的重要內(nèi)容，黨的十八大報(bào)告更是明確提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”的要求。而第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)確立的行政體制改革的兩大主線(xiàn)是簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政許可實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）頒布于黨的十八大召開(kāi)之際而實(shí)施于今年兩會(huì)召開(kāi)之時(shí)。結(jié)合深入貫徹黨的十八大和兩會(huì)會(huì)議精神，重讀《實(shí)施辦法》，對(duì)于今后更好地開(kāi)展質(zhì)監(jiān)行政許可有著重大的時(shí)代意義。

    立法回顧

   “正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”。行政執(zhí)法（狹義上的稽查辦案）和行政許可歷來(lái)是質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)不可或缺的、直接的和顯效的行政管理手段。由于質(zhì)監(jiān)管理對(duì)象的復(fù)雜性、管理職能的追加性，早在1990年原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局就制定了《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，為當(dāng)時(shí)的計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)品監(jiān)督執(zhí)法設(shè)立了統(tǒng)一的執(zhí)法程序。該《規(guī)定》當(dāng)時(shí)也為其他部門(mén)和地方行政執(zhí)法程序提供了立法藍(lán)本。所確立的“辦理案件，必須做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章正確，符合規(guī)定的程序”的主旨，可以說(shuō)也為1996年的《行政處罰法》奠定了基調(diào)。《規(guī)定》的良好遵守，一方面為質(zhì)監(jiān)執(zhí)法提供了程序保障，多年來(lái)使質(zhì)監(jiān)執(zhí)法成為行政爭(zhēng)訴較少的法域。另一方面也極大地推動(dòng)了質(zhì)監(jiān)法治的進(jìn)程。

   從工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度的確立算起，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的行政許可制度已經(jīng)走過(guò)了近30年的歷程。質(zhì)監(jiān)行政許可制度為提高關(guān)系國(guó)計(jì)民生、人體健康的產(chǎn)品質(zhì)量，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序起到了不可替代的作用。就質(zhì)監(jiān)許可程序立法而言，與行政執(zhí)法相比，質(zhì)監(jiān)行政許可程序立法的滯后在一定程度上制約了許可作用的進(jìn)一步發(fā)揮，也成為質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)的一塊短板?；仡櫼酝|(zhì)監(jiān)許可程序立法大致走過(guò)了從無(wú)到有、從分散到統(tǒng)一的歷程。即最早強(qiáng)調(diào)許可的技術(shù)性，將許可程序規(guī)定在各個(gè)審查細(xì)則之中。隨著《行政許可法》的頒行，質(zhì)監(jiān)行政許可制度程序立法春筍般涌現(xiàn)。《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷(xiāo)程序管理規(guī)定》、《制造、修理計(jì)量器具許可管理監(jiān)督管理辦法》、《機(jī)動(dòng)車(chē)安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》、《特種設(shè)備行政許可實(shí)施辦法》、《鍋爐壓力制造監(jiān)督管理辦法》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室管理辦法》、《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等十幾個(gè)行政規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺(tái)。為了克服質(zhì)監(jiān)許可程序立法散亂，位階不一，甚至具體規(guī)定與上位法或相互之間沖突的弊端，進(jìn)一步規(guī)范質(zhì)監(jiān)行政許可行為，強(qiáng)化對(duì)行政許可的監(jiān)督管理，2012年10月26日質(zhì)檢總局出臺(tái)了《實(shí)施辦法》，并于2013年1月1日實(shí)施。

    深遠(yuǎn)意義

   隨著現(xiàn)代法治進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，程序正義被視為“看得見(jiàn)的正義”。程序權(quán)利影響乃至決定著實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)越來(lái)越成為人們的共識(shí)，所謂“遲來(lái)的正義為非正義”。尤其是在對(duì)稀缺自然資源、社會(huì)資源進(jìn)行實(shí)質(zhì)配置的行政許可領(lǐng)域更是如此。因此，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的統(tǒng)一的行政許可程序立法便有著深遠(yuǎn)的時(shí)代意義。

   一是必將助推質(zhì)監(jiān)許可法治化的進(jìn)程。以行政規(guī)章的形式統(tǒng)一設(shè)定行政許可程序以示制度保障，并嚴(yán)格要求使用統(tǒng)一的行政許可文書(shū)加以固化，一方面揭開(kāi)了以往質(zhì)監(jiān)許可“技術(shù)”規(guī)則籠罩下的面紗，讓行政許可和行政執(zhí)法一樣，有統(tǒng)一的程序約束，要制作統(tǒng)一的執(zhí)法文書(shū)。另一方面，與以往將審查細(xì)則當(dāng)中的程序簡(jiǎn)單翻版為各自的許可程序不同，統(tǒng)一的許可程序立法也使許可雙方特別是包括受理、審查、審批和監(jiān)督在內(nèi)的許可一方尤其是技術(shù)把關(guān)人員走下神壇，感知行政許可也是廣義上的行政執(zhí)法，要受到法定程序的嚴(yán)格規(guī)范。除有技術(shù)規(guī)范的約束，行政許可也有行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)手段的制約，從而潛移默化地增強(qiáng)依法許可的意識(shí)。

   二是必將提高質(zhì)監(jiān)許可信息公開(kāi)化的速度。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)除了有大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、檢定規(guī)程等技術(shù)規(guī)范有待最大限度的公開(kāi)外，在日常管理工作中，行政許可信息公開(kāi)也占很大比例?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)是對(duì)權(quán)力最好的監(jiān)督”。為此，黨的十八大提出“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度”，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?？v觀(guān)《實(shí)施辦法》65條規(guī)定，其中有7個(gè)條款對(duì)行政許可事項(xiàng)的名稱(chēng)、依據(jù)、實(shí)施主體、條件、程序、期限、收費(fèi)依據(jù)、提交材料目錄、層級(jí)下放許可事項(xiàng)、許可委托事項(xiàng)、需要聽(tīng)證或涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)、非涉密許可決定等都明確規(guī)定應(yīng)以不同形式免費(fèi)公開(kāi)。對(duì)于違反上述規(guī)定的，由上級(jí)部門(mén)責(zé)令限期改正并通報(bào)批評(píng)。公開(kāi)意味著公正，通過(guò)公開(kāi)，最大限度地在許可各環(huán)節(jié)避免滋生各種不良行為的溫床。

   三是必將加快質(zhì)監(jiān)許可良性發(fā)展的步伐。細(xì)研《實(shí)施辦法》全文，會(huì)時(shí)刻感受到務(wù)實(shí)和創(chuàng)新的立法思維。首先，創(chuàng)設(shè)了行政許可評(píng)價(jià)制度。黨的十八大報(bào)告對(duì)行政審批制度改革的目標(biāo)之一就是繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)。具體到行政審批領(lǐng)域即為下放審批權(quán)限、減少審批項(xiàng)目和簡(jiǎn)化審批程序。新一屆中央政府也將在現(xiàn)有1700多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目減少1/3作為今后五年的工作目標(biāo)之一。對(duì)行政許可進(jìn)行成本分析、必要性和合理性進(jìn)行評(píng)估、對(duì)問(wèn)題和原因進(jìn)行評(píng)價(jià)是許可評(píng)價(jià)制度的核心任務(wù)。通過(guò)許可評(píng)價(jià)，對(duì)許可項(xiàng)目的增減、許可權(quán)限的收放、許可程序的添減及時(shí)作出判斷和回應(yīng)，必將使質(zhì)監(jiān)許可更加科學(xué)、合理，為質(zhì)監(jiān)許可的簡(jiǎn)政放權(quán)提供良好的機(jī)制保障。其次，創(chuàng)設(shè)了許可終止制度。《行政許可法》對(duì)受理后的許可申請(qǐng)，僅作出了要么許可要么不許可的規(guī)定。但在實(shí)際工作中，由于許可項(xiàng)目的撤并或者職能的劃轉(zhuǎn)等政策原因，申請(qǐng)人沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)正有關(guān)材料或撤回申請(qǐng)、喪失行為能力以及沒(méi)能及時(shí)繳納費(fèi)用等人為原因，在受理申請(qǐng)后作出行政許可決定前往往造成許可不能。如何處理，《行政許可法》留下了立法空白。為此，《實(shí)施辦法》設(shè)定了許可終止程序予以完善。再次，進(jìn)一步明確了許可雙方的法定義務(wù)。主要集中在兩個(gè)方面：一個(gè)是針對(duì)大量的被許可人未能在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)提出延續(xù)許可申請(qǐng)的情況，《實(shí)施辦法》規(guī)定可視為不符合行政許可延續(xù)的法定條件，如果需要繼續(xù)從事相應(yīng)行政許可活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)重新提出申請(qǐng)。另一個(gè)是進(jìn)一步明確了相關(guān)承擔(dān)許可工作尤其是專(zhuān)業(yè)技術(shù)組織和人員的法律責(zé)任。對(duì)違法違規(guī)開(kāi)展檢驗(yàn)、檢測(cè)或者鑒定、評(píng)審的，予以責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的處以三萬(wàn)元以下罰款直至取消相關(guān)資格。

   除上述之外，對(duì)被許可人不配合、拒絕質(zhì)監(jiān)部門(mén)依法監(jiān)督檢查、公告期限的計(jì)算等情形也做出了相應(yīng)規(guī)定。

    實(shí)施建議

   對(duì)于行政許可事項(xiàng)的設(shè)定，《行政許可法》規(guī)定了六種情形。歸納起來(lái)，從有沒(méi)有數(shù)量限制的角度，可分為沒(méi)有數(shù)量限制的普通許可和有數(shù)量限制的特定認(rèn)可兩大類(lèi)。通常將前者稱(chēng)為行政許可而后者為行政審批。質(zhì)監(jiān)許可中的食品、工業(yè)產(chǎn)品、特種設(shè)備的相關(guān)許可沒(méi)有數(shù)量限制。而諸如實(shí)驗(yàn)室特別是機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)許可有著嚴(yán)格的數(shù)量限制。以機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)機(jī)構(gòu)許可為例，有數(shù)量限制就意味著資源的稀缺，如何讓申請(qǐng)人享有取得行政許可平等的權(quán)利，是質(zhì)監(jiān)許可需要破解的一大難題。盡管《行政許可法》以申請(qǐng)?jiān)谙茸鳛榻鉀Q問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)，但是從理論上講，對(duì)同時(shí)或同日的申請(qǐng)很難做出先后順序的區(qū)別，從而導(dǎo)致實(shí)際工作中難以把握。解決這一問(wèn)題，不妨采取我國(guó)加入世貿(mào)組織法律文件中有關(guān)行政許可的規(guī)定，采取拍賣(mài)或者招投標(biāo)等方式確定。即在確定被許可人之前，將在一定地域內(nèi)的機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的指數(shù)作為標(biāo)的物予以公開(kāi)，有相關(guān)方以競(jìng)爭(zhēng)性的方式獲得申請(qǐng)資格。也就是說(shuō)，在《實(shí)施辦法》中，最好以不同的章節(jié)對(duì)行政許可和行政審批的各自程序作出規(guī)定為宜，特別是在受理環(huán)節(jié)。

    （作者單位：河北省質(zhì)監(jiān)局審查事務(wù)中心）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年4月刊