■文/何云福

   “說(shuō)理式執(zhí)法”作為一種執(zhí)法方式的創(chuàng)新，已經(jīng)引發(fā)不少理論研究，并也在某些地區(qū)的質(zhì)監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐中充分開(kāi)展。然而如何正確地把握說(shuō)理的創(chuàng)新，仍是一個(gè)開(kāi)放的課題。筆者認(rèn)為過(guò)于廣泛運(yùn)用“說(shuō)理式執(zhí)法”，將其外延寬泛化，不利于凸顯這種新型執(zhí)法方式的作用。筆者試結(jié)合一起工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證委托加工備案違法案件，探討如何理解“說(shuō)理式執(zhí)法”的涵義，從狹義上把握“說(shuō)理式執(zhí)法”的適用情形，強(qiáng)調(diào)以“法理”為“說(shuō)理式執(zhí)法”運(yùn)用要點(diǎn)，為推行“說(shuō)理式執(zhí)法”提供新的思路，供進(jìn)一步研究參考。

    案 情

   某質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員依法對(duì)A公司的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查。檢查中發(fā)現(xiàn)該公司生產(chǎn)銷(xiāo)售的紫外激發(fā)熒光防偽油墨產(chǎn)品涉嫌未辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證備案而委托加工。經(jīng)調(diào)查查明，A公司與B公司簽訂了委托加工合同。合同約定，由A公司委托B公司生產(chǎn)加工專(zhuān)用油墨，生產(chǎn)用原材料以及運(yùn)輸費(fèi)用都由B公司全包。但A公司并未按照規(guī)定辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證委托加工備案手續(xù)。以上事實(shí)，有現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、調(diào)查筆錄、委托加工合同、B公司的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證等證據(jù)證明。該公司先是對(duì)執(zhí)法查處不理解，在執(zhí)法人員進(jìn)行說(shuō)理后，端正認(rèn)識(shí)，承認(rèn)了違法事實(shí)，同時(shí)認(rèn)真查找了原因，表示愿意接受處罰，積極進(jìn)行整改。最終，某質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定該公司的行為已構(gòu)成未辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證備案而委托加工防偽油墨，違反了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第四十五條的規(guī)定，依據(jù)該實(shí)施辦法第一百十七條的規(guī)定，給予了行政處罰。

    涵 義

   “說(shuō)理式執(zhí)法”主要依據(jù)是《行政處罰法》關(guān)于“告知義務(wù)”的規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！币虼恕罢f(shuō)理式執(zhí)法”中的“說(shuō)理”應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)基于行政行為說(shuō)明理由的意思。嚴(yán)格來(lái)理解“說(shuō)理式執(zhí)法”，要以“說(shuō)明理由”為著眼點(diǎn)。展開(kāi)來(lái)講，“說(shuō)理式執(zhí)法”需要在執(zhí)法過(guò)程中說(shuō)清事實(shí)之理、法律之理、裁量之理、申辯之理。例如：在本文所舉案例中，A公司在被查處時(shí)，對(duì)生產(chǎn)許可證管理制度并不熟悉，導(dǎo)致其認(rèn)為，委托行為屬于民事行為，只要委托的B公司具有相關(guān)生產(chǎn)資質(zhì)就屬于合法行為，從而對(duì)執(zhí)法查處形成抵觸情緒。執(zhí)法人員在說(shuō)明理由時(shí)，既要說(shuō)清違法事實(shí)，還要對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行解釋?zhuān)瑢?duì)擬作出的處罰裁量情況進(jìn)行說(shuō)明，還要對(duì)其申辯理由進(jìn)行回復(fù)是否采納。一是說(shuō)明事實(shí)理由，包括違法事實(shí)主體、客體、主觀(guān)方面、客觀(guān)方面，具體而言就是具備七要素：違法的時(shí)間、地點(diǎn)、人物、原因（動(dòng)機(jī)和目的）、手段、情節(jié)（包括違法過(guò)程）、結(jié)果。案件事實(shí)表述應(yīng)當(dāng)以調(diào)查所得的證據(jù)為基礎(chǔ)。二是說(shuō)明法律理由，運(yùn)用法律理論來(lái)闡明案件違法性質(zhì)和法律責(zé)任。要引用法律依據(jù)的條文，并有邏輯推理的過(guò)程。三是說(shuō)明裁量理由，主要從當(dāng)事人違法行為社會(huì)危害性的大小來(lái)分析，結(jié)合行政處罰裁量基準(zhǔn)或參考以往的判例。四是說(shuō)明申辯采納與否的理由。針對(duì)當(dāng)事人的主張或觀(guān)點(diǎn)來(lái)依法說(shuō)理，可以逐條回答和駁斥，使當(dāng)事人明白自己的陳述申辯權(quán)得到了充分的保障。本文所述案例中，通過(guò)“說(shuō)理式執(zhí)法”讓當(dāng)事人懂法、信法、守法，化解了當(dāng)事人心中的疙瘩，最大限度地消除了不和諧因素，更容易接受行政處罰，使違法行為得到及時(shí)整改，有助于提升行政執(zhí)法的社會(huì)效果。

    適 用

   “說(shuō)理式執(zhí)法”是執(zhí)法實(shí)踐中提煉出的一種新的執(zhí)法方式，其實(shí)施機(jī)制還需要進(jìn)一步探討完善。當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜，通過(guò)實(shí)施“說(shuō)理式執(zhí)法”，可以有效減低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，減少聽(tīng)證、行政復(fù)議和行政訴訟的發(fā)生。有些觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“說(shuō)理式執(zhí)法”應(yīng)在執(zhí)法的全程中采用，但也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“說(shuō)理式執(zhí)法”可在案件辦理的部分環(huán)節(jié)中采用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有效運(yùn)用“說(shuō)理式執(zhí)法”，并非全部案件、全部環(huán)節(jié)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型的案件，提高說(shuō)理的針對(duì)性，在執(zhí)法人性化與行政效率之間取得平衡。當(dāng)前有關(guān)部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐，在“說(shuō)理式執(zhí)法”中推行說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)，主要是說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)，是在行政處罰決定作出環(huán)節(jié)進(jìn)行說(shuō)理。筆者認(rèn)為，案件辦理過(guò)程中的說(shuō)理，與案件密不可分，有些案件事實(shí)清楚，適用法律明晰，如果當(dāng)事人毫無(wú)異議，除按照《行政處罰法》在作出行政處罰決定之前履行“告知義務(wù)”，即制作說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)，似乎也沒(méi)有在案件辦理各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行理由的說(shuō)明。但是，在某些類(lèi)型的案件中，過(guò)程中的說(shuō)明理由就具有明顯的意義，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人進(jìn)行普法與違法處理進(jìn)行溝通、充分說(shuō)理，最大限度地減少行政爭(zhēng)議，化解矛盾對(duì)立。

   然而，對(duì)于除依據(jù)《行政處罰法》在作出行政處罰決定前說(shuō)明理由之外，哪些情形需要在立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)進(jìn)行說(shuō)明理由，尚無(wú)明確規(guī)定。結(jié)合實(shí)踐情況，筆者初步分析認(rèn)為，下述情形中突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，采取“說(shuō)理式執(zhí)法”將更能體現(xiàn)這一執(zhí)法方式的效果。一是違法主體的動(dòng)機(jī)和目的影響案件處罰決定的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查階段說(shuō)明理由。例如：按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十五條規(guī)定，銷(xiāo)售者銷(xiāo)售本法第四十九條至第五十三條規(guī)定禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品，有充分證據(jù)證明其不知道該產(chǎn)品為禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品并如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以從輕或者減輕處罰。類(lèi)似這類(lèi)情形，需要在事實(shí)調(diào)查時(shí)明確說(shuō)明，違法主體的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)是否影響行政處罰結(jié)果，并進(jìn)行調(diào)查取證。二是違法行為涉及的法律規(guī)定不甚明確時(shí)，應(yīng)當(dāng)在立案前或?qū)嵤┨幜P前說(shuō)明理由。例如：《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第五十四條規(guī)定的處罰對(duì)象，是僅限于認(rèn)證委托人還是包括生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者，即未按照規(guī)定向認(rèn)證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)認(rèn)證證書(shū)變更、擴(kuò)展，擅自出廠(chǎng)、銷(xiāo)售、進(jìn)口或者在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用列入目錄產(chǎn)品的責(zé)任主體，需要在立案前向當(dāng)事人說(shuō)明，明確案件涉及的各方法律關(guān)系，指明處罰的對(duì)象。三是違法行為具有從輕或者減輕等行政處罰裁量因素，應(yīng)當(dāng)在調(diào)查時(shí)說(shuō)明理由。按照《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。執(zhí)法人員及時(shí)收集行政處罰裁量相關(guān)證據(jù)，對(duì)從輕處罰、從重處罰等原因進(jìn)行闡述分析，有助于消除當(dāng)事人的疑慮。四是當(dāng)事人提出申辯抗辯理由時(shí)，應(yīng)當(dāng)在作出處罰決定前說(shuō)明是否采納的理由。例如：在本文所舉案例中，A公司提出了申辯理由，執(zhí)法人員給予詳細(xì)的分析，從而避免了當(dāng)事人因?yàn)椴焕斫舛扇÷?tīng)證、行政復(fù)議乃至行政訴訟。

   如上所述，“說(shuō)理式執(zhí)法”要說(shuō)清事實(shí)之理、法律之理、裁量之理、申辯之理。在“說(shuō)理式執(zhí)法”操作中，筆者認(rèn)為，其中關(guān)鍵是說(shuō)清法理，也就是說(shuō)明適用法律的理由，在一定意義上講，這是理由部分的核心，因?yàn)樗亲鞒鲂姓幜P決定的根本依據(jù)。特別是在法律、法規(guī)、規(guī)章之間產(chǎn)生競(jìng)合或者同一法律規(guī)范中出現(xiàn)法條競(jìng)合時(shí)，更應(yīng)詳加闡述相關(guān)法理。運(yùn)用法律理論來(lái)分析案件違法性質(zhì)和法律責(zé)任。準(zhǔn)確適用法律，并對(duì)適用的理由作出說(shuō)明，這就要求辦案人員提高綜合素質(zhì)，全面、深刻地理解法條規(guī)定，理解制定法條規(guī)定的立法原理，理解法條規(guī)定的社會(huì)意義，違反法條規(guī)定帶來(lái)的危害性。比如，本文案例中涉及到工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度中的“委托加工備案”的要求，要對(duì)當(dāng)事人說(shuō)清《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》的相關(guān)條款規(guī)定，說(shuō)明從事委托加工實(shí)行生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品的委托企業(yè)和被委托企業(yè)，必須分別到所在地省級(jí)許可證辦公室申請(qǐng)備案。而且還解釋工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度中“委托加工備案”的目的，一是企業(yè)實(shí)施備案后，監(jiān)管部門(mén)可以有效實(shí)施監(jiān)管，二是委托加工企業(yè)在備案后，不得隨意改變委托合同和產(chǎn)品標(biāo)注方式，可以保障消費(fèi)者的知情權(quán)。本案中，即使A公司和B公司之間簽訂了委托加工合同，形成了有效的民事法律關(guān)系，但是從行政法律關(guān)系上講，還缺乏備案的法定要素。這種違法行為的社會(huì)危害性比“無(wú)證生產(chǎn)”的危害程度低，但是也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年4月刊