讓城市排水"主動(dòng)脈"暢通起來

——無證生產(chǎn)鋼筋混凝土排水管存在的困惑與對(duì)策

    ■文/李夢(mèng)丁

   鋼筋混凝土排水管具有抗外壓強(qiáng)度高，使用壽命長(zhǎng)，通水能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，廣泛用于道路、溝渠排水、城市下水道、農(nóng)田水利建設(shè)等長(zhǎng)期工程。鋼筋混凝土排水管在使用中，管體既要承受回填土及路面上車輛、行人的重量，以及由于外界氣溫變化而引起的地基熱脹冷縮從而受到外部介質(zhì)的擠壓，同時(shí)還要經(jīng)受管內(nèi)介質(zhì)和管外環(huán)境水、土的腐蝕，一旦使用不合格產(chǎn)品，容易引發(fā)工程返工、管道破裂，造成坍方、排水不暢、道路沉降等現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生損壞建筑物、阻斷交通、污水外溢等事故，導(dǎo)致環(huán)境污染、水源污染、影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民正常生活。無證生產(chǎn)和質(zhì)量低劣的鋼筋混凝土排水管是引發(fā)城市內(nèi)澇、道路塌陷的主要原因之一，被稱為城市建設(shè)中的“毒瘤”。

    生產(chǎn)廠家的現(xiàn)狀

   一是不少廠家屬于家庭式經(jīng)營、小作坊式生產(chǎn)，生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)陋、無證生產(chǎn)現(xiàn)象普遍存在。鋼筋混凝土排水管生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)單，易于制造，生產(chǎn)成本低廉，運(yùn)輸成本高昂。不少生產(chǎn)廠家無固定廠房，露天生產(chǎn)，無任何檢驗(yàn)設(shè)備和場(chǎng)地，屬于分散式的作坊式的生產(chǎn)。不少廠家由于短期租賃場(chǎng)地生產(chǎn)，生產(chǎn)場(chǎng)地不能相對(duì)固定，生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)能力較小，資金回收速度慢，資金后續(xù)跟進(jìn)能力不強(qiáng)等諸多原因，不能按照規(guī)定申請(qǐng)取得生產(chǎn)許可證，長(zhǎng)期處于無證生產(chǎn)、無序競(jìng)爭(zhēng)的非法狀態(tài)。

   二是使用廢舊回收材料，不按標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)。不少排水管生產(chǎn)廠家沒有到當(dāng)?shù)刂鞴懿块T進(jìn)行產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)注冊(cè)登記，對(duì)于現(xiàn)行有效的產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)GB/T11836-2009《混凝土和鋼筋混凝土排水管》的文本內(nèi)容一無所知。有些采用懸輥生產(chǎn)工藝生產(chǎn)大公稱內(nèi)徑的鋼筋混凝土排水管廠家沒有滾焊機(jī)制作鋼筋骨架，而是直接手工綁扎。配筋根本沒有按配筋圖設(shè)計(jì)的要求來配置，對(duì)于鋼筋骨架的縱向鋼筋根數(shù)、直徑、縱向鋼筋的環(huán)向間距、環(huán)筋的內(nèi)外混凝土保護(hù)層厚度等圖集要求一無所知。

   三是沒有健全質(zhì)量保證體系，缺乏檢驗(yàn)設(shè)備和手段，產(chǎn)品未經(jīng)檢驗(yàn)合格出廠。不少排水管廠對(duì)原輔材料、成品的檢測(cè)手段不健全，沒有一個(gè)適應(yīng)生產(chǎn)要求、保證產(chǎn)品質(zhì)量的試驗(yàn)室，沒有一名經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)合格、持證上崗的專職檢驗(yàn)人員，根本不能進(jìn)行諸如砂石、水泥、鋼筋等原輔材料的進(jìn)行入庫檢驗(yàn)，原材料的質(zhì)量處于失控狀態(tài)；制管用的混凝土強(qiáng)度沒有建立有效的質(zhì)量保證體系，缺少混凝土試塊留樣檢測(cè)環(huán)節(jié)，甚至連一組制樣模具都沒有，不能確保其強(qiáng)度達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

    查處過程中的困惑

   為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，2005年7月9日，國務(wù)院以國務(wù)院令第440號(hào)公布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，在隨后公布的國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄中，輸水管產(chǎn)品位列其中，鋼筋混凝土排水管屬于輸水管的范疇。2012年1月19日，國家質(zhì)檢總局公布實(shí)施了新的《輸水管生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》，上述法律和部門規(guī)章的有效實(shí)施，為工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門開展無證生產(chǎn)鋼筋混凝土排水管的查處工作提供了準(zhǔn)確的法律依據(jù)。按照國務(wù)院“三定”方案規(guī)定，各地質(zhì)監(jiān)局即為工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證發(fā)證產(chǎn)品的主管部門，作為鋼筋混凝土排水管生產(chǎn)廠家的主要監(jiān)督管理部門，我們?cè)陂_展監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的過程中，遇到了許多實(shí)實(shí)在在的困難，一時(shí)很難扭轉(zhuǎn)無證生產(chǎn)、非法生產(chǎn)鋼筋混凝土排水管的混亂局面，我們?cè)谌粘９ぷ髦忻媾R著如下困惑：

   一是對(duì)于已經(jīng)客觀存在的生產(chǎn)廠家，光靠質(zhì)監(jiān)部門難以停止其無證生產(chǎn)的行為。多數(shù)廠家已經(jīng)取得工商行政管理部門核發(fā)的《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》，執(zhí)照上面明示許可的經(jīng)營范圍及方式為：水泥制品制造銷售。同時(shí)，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》中對(duì)于質(zhì)監(jiān)部門查處此類違法行為設(shè)定的查封、扣押的職權(quán)僅僅限于產(chǎn)品，對(duì)制造工具、模具、設(shè)備、原輔材料沒有設(shè)定采用強(qiáng)制措施的權(quán)力。因此，試想，對(duì)于大量無證廠家責(zé)令停止生產(chǎn)，一家一家關(guān)停，工作難度可想而知，處理不當(dāng)甚至可能誘發(fā)群體性的惡性事件發(fā)生，這是主管部門不得不提前思考的問題。

   二是對(duì)于違法生產(chǎn)的產(chǎn)品，主管部門難以采取強(qiáng)制措施，難以按照法律規(guī)定予以沒收。隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，城市骨架的大規(guī)模延展，如今的排水管是越來越粗，越來越大，有些主動(dòng)脈的排水管的直徑達(dá)到2.2米，單根管道的重量達(dá)到8000kg。這些無證廠家生產(chǎn)的鋼筋混凝土排水管庫存數(shù)量巨大，單個(gè)產(chǎn)品體積大，重量大，如果將這些產(chǎn)品采取扣押措施或者予以沒收，行政執(zhí)法部門能將這些產(chǎn)品置于何處？產(chǎn)品沒收之后又如何處置？這是執(zhí)法部門面臨的實(shí)實(shí)在在的困惑。

   三是涉案貨值金額數(shù)額較大，罰款難以執(zhí)行到位。僅僅以執(zhí)法人員檢查當(dāng)天發(fā)現(xiàn)的實(shí)際庫存的產(chǎn)品來計(jì)算貨值金額，庫存產(chǎn)品貨值金額動(dòng)輒十幾萬元，幾十萬元，本條例的罰款處罰是以查獲產(chǎn)品的貨值金額為基數(shù)，這種罰款額度無論對(duì)于行政相對(duì)人，還是行政執(zhí)法部門都帶來了無形的壓力，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來辦理，履行難度和執(zhí)行難度相當(dāng)大。即便是參考地方法制部門制定的《行政處罰自由裁量權(quán)行使指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》來執(zhí)行，難度仍然不小。

   四是違法所得難以計(jì)算。本條例規(guī)定的違法所得，是指行政相對(duì)人違法獲取的利潤，一方面，執(zhí)法部門查獲的是無證生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的庫存產(chǎn)品，絕大多數(shù)是沒有銷售出去的產(chǎn)品，因此庫存產(chǎn)品很難產(chǎn)生利潤，當(dāng)然，并不排除已經(jīng)銷售還沒有運(yùn)輸出去的存放產(chǎn)品。多數(shù)無證生產(chǎn)廠家屬于個(gè)體工商戶，屬無建賬單位，很難計(jì)算材料、人工、稅金等成本，利潤當(dāng)然很難計(jì)算，違法所得難以沒收。

   五是無證生產(chǎn)的行為達(dá)到什么情節(jié)需要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，需要嚴(yán)格把關(guān)，該移送的堅(jiān)決按照規(guī)定程序移送，絕不姑息遷就，絕不以罰代刑。

   六是由于大量無證廠家的客觀存在，給依法取證的合法生產(chǎn)企業(yè)帶來了大量的負(fù)面影響，低廉的價(jià)格直接沖擊著取證企業(yè)的市場(chǎng)份額，直接影響了鋼筋混凝土排水管行業(yè)的整體質(zhì)量水平。

    加強(qiáng)監(jiān)管的對(duì)策

   無證生產(chǎn)鋼筋混凝土排水管的長(zhǎng)期存在的客觀現(xiàn)實(shí)，給工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門及政府相關(guān)部門帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。主管部門不作為或者作為不到位都有可能受到來自取證企業(yè)、新聞媒體、職業(yè)打假人、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，甚至受到檢察機(jī)關(guān)的瀆職失職的法律責(zé)任追究。筆者根據(jù)日常工作中的經(jīng)驗(yàn)和思考，提出如下建議供參考：

    一是加強(qiáng)宣傳力度，提高從業(yè)者學(xué)法守法的意識(shí)，提高用戶和消費(fèi)者的自我保護(hù)意識(shí)。

   二是對(duì)初具生產(chǎn)規(guī)模和有一定實(shí)力的企業(yè)進(jìn)行幫扶，指導(dǎo)并協(xié)助其依法取得生產(chǎn)許可證，使其生產(chǎn)合法化，在一定的區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生示范效應(yīng)。

   三是多向政府匯報(bào)，多與有關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取得到政府的支持和其他部門的配合，對(duì)于達(dá)不到申報(bào)條件或者拒不申報(bào)仍然無證生產(chǎn)、非法加工的，聯(lián)合工商、稅務(wù)、電力、供水等部門，像當(dāng)年取締“地條鋼”小作坊一樣，堅(jiān)決予以取締，盡到部門監(jiān)管之職責(zé)。

   四是爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣型稑?biāo)管理部門和城市建設(shè)部門的支持，把持證生產(chǎn)作為參加競(jìng)標(biāo)的必要條件，對(duì)于沒有合法證件的生產(chǎn)廠家實(shí)施招投標(biāo)一票否決，取消其參與競(jìng)標(biāo)的入場(chǎng)資格。把使用持證生產(chǎn)的給排水管道作為市政建設(shè)和給排水項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備條件，使用無證生產(chǎn)的給排水管道的工程項(xiàng)目一律不得驗(yàn)收交付，更不能投入使用。

   五是加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查。主要針對(duì)無證生產(chǎn)的生產(chǎn)廠家加大監(jiān)督檢查的頻次，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對(duì)于一年之內(nèi)受過行政處罰再次實(shí)施同一違法行為的，給予從重處罰，按照法律規(guī)定的上限處罰、執(zhí)行到位，絕不能心慈手軟。

   鋼筋混凝土排水管是城市排水系統(tǒng)的主要部件，無證生產(chǎn)廠家的客觀存在給取證企業(yè)帶來了實(shí)實(shí)在在的市場(chǎng)沖擊。如何采取有效措施，促使無證廠家升級(jí)為取證企業(yè)，促使輸水管市場(chǎng)的無序競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)橛行蚋?jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)鋼筋混凝土排水管行業(yè)整體質(zhì)量水平的提高，需要當(dāng)?shù)貜臉I(yè)業(yè)主、主管部門、監(jiān)管部門、建設(shè)部門以及當(dāng)?shù)卣墓餐Α?/p>

    （作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年5月刊