■文/趙  森  王新法

   《化妝品生產(chǎn)批號被涂改是何種違法行為》一文中介紹了A縣質(zhì)監(jiān)局對轄區(qū)內(nèi)化妝品銷售店銷售的被涂改生產(chǎn)批號的化妝品行為，在事實(shí)認(rèn)定和職能管轄等方面存在的三種不同意見。筆者認(rèn)為，解決上述問題的關(guān)鍵在于必須準(zhǔn)確把握行政處罰管轄權(quán)和違法事實(shí)認(rèn)定這二者的內(nèi)涵。

    行政處罰管轄權(quán)問題

   《行政處罰法》第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”。據(jù)此，行政處罰管轄權(quán)主要包括職能管轄、地域管轄和級別管轄這三個(gè)方面。其中，職能管轄是確定級別管轄和地域管轄的前提。所謂職能管轄，就是某一行政機(jī)關(guān)對哪些事項(xiàng)具有監(jiān)管和執(zhí)法職能。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”這一現(xiàn)代政府法治的基本原則，確定政府機(jī)關(guān)職能管轄的依據(jù)主要是現(xiàn)行法律法規(guī)和“三定方案”的規(guī)定。具體到質(zhì)監(jiān)和工商兩部門的質(zhì)量監(jiān)管職能分工問題，根據(jù)2001年國務(wù)院辦公廳關(guān)于國家質(zhì)檢總局和國家工商總局職能調(diào)整規(guī)定，國家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理。其后，各省、自治區(qū)、直轄市先后對所屬的質(zhì)監(jiān)和工商兩個(gè)部門的職能進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。如山東省人民政府辦公廳規(guī)定，山東省質(zhì)監(jiān)局不再負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)管職能，但仍有權(quán)對流通領(lǐng)域中發(fā)生的計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)等行為實(shí)施監(jiān)督管理。

   根據(jù)《化妝品生產(chǎn)批號被涂改是何種違法行為》一文所介紹的案情，對于質(zhì)監(jiān)局是否對本案具有職能管轄權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是其所在省對質(zhì)監(jiān)和工商兩部門職能分工的有關(guān)規(guī)定；二是對涂改化妝品生產(chǎn)批號行為實(shí)施主體這一事實(shí)的認(rèn)定。

    違法事實(shí)認(rèn)定問題

   《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。由此可見，行政處罰最核心的內(nèi)容是對當(dāng)事人行政違法行為的認(rèn)定。只有在準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，才能依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，并遵循法定程序，對當(dāng)事人實(shí)施處罰。

   根據(jù)《化妝品生產(chǎn)批號被涂改是何種違法行為》一文所介紹的案情，筆者對A縣質(zhì)監(jiān)局的三種處理意見逐一進(jìn)行評析：

   第一種意見：以“B店涂改了上述化妝品生產(chǎn)批號”作為前提條件，而決定依據(jù)《化妝品標(biāo)識管理規(guī)定》第三十四條之規(guī)定實(shí)施處罰。但筆者認(rèn)為，該前提條件并不存在，因?yàn)楝F(xiàn)有證據(jù)無法證明涂改化妝品生產(chǎn)批號的主體是B店。這屬于典型的“事實(shí)不清，證據(jù)不足”?！缎姓幜P法》第三十條規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。第三十六條規(guī)定：除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。

   第二種意見：有關(guān)應(yīng)調(diào)查銷售給B店的銷售者，弄清是誰涂改了生產(chǎn)批號的認(rèn)識較為客觀公正。但亦應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依法搜集足夠證據(jù)，全面查清涂改生產(chǎn)批號的主體以及被涂改生產(chǎn)批號的化妝品的種類、數(shù)量與流向。二是對于經(jīng)查證屬于其他質(zhì)監(jiān)部門管轄或?qū)儆谄渌毮懿块T管轄的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十一條及時(shí)向有關(guān)部門進(jìn)行移送。三是在違法事實(shí)未查清之前，應(yīng)責(zé)令B店停止銷售相關(guān)化妝品，并按程序?qū)Ρ煌扛纳a(chǎn)批號的化妝品進(jìn)行登記保存。

   第三種意見：有關(guān)因該案的行為發(fā)生在流通領(lǐng)域，應(yīng)按職責(zé)分工將本案移交給工商部門管轄的認(rèn)識過于草率、簡單。原因在于根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，對涂改化妝品生產(chǎn)批號行為實(shí)施主體這一事實(shí)目前難以認(rèn)定。

   綜合上述分析，筆者認(rèn)為，查清違法事實(shí)，明確違法主體與客體，對行政執(zhí)法工作而言至關(guān)重要。事實(shí)不清，責(zé)任難定。盲目定責(zé)任，執(zhí)法有責(zé)任。

    （作者單位：山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 濟(jì)南市質(zhì)監(jiān)局市中分局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年8月刊