作用明顯 潛力巨大

　　——行政審批縮量改革背景下生產許可證制度的發(fā)展分析

　　■文/丁耀平

　　2013年政府換屆后，在李克強總理主導的行政審批縮量改革背景下，工業(yè)產品生產許可證制度作為一項服務于市場經濟健康、協調發(fā)展的行政審批管理手段，仍然具有不可替代的經濟管理作用與價值。但是，生產許可適用范圍必須根據市場經濟環(huán)境的發(fā)展而適時進行調整：對于以保障產品質量安全為主要目的而實行生產許可的產品生產經營活動，應當逐步由認證認可予以取代，減少政府對企業(yè)生產經營的直接干預，把該放開的權力放開到位；而對于當前條件下必須依靠政府“有形之手”才能保障生產資源得到有效配置、公眾利益得到保護的行業(yè)，則必須嚴格履行依法監(jiān)督管理職責，把該管的事務管住管好。

　　自2013年政府換屆以來，李克強總理多次公開強調要以簡政放權推動經濟轉型，要求通過行政審批制度的改革，減少政府對企業(yè)生產經營活動的直接干預，并決心削減1/3以上現行行政審批事項。在實際行動上，新一屆政府短短兩個月內，就已經取消和下放了133項行政審批事項，其中取消107項，拉開了新一輪轉變政府職能的大幕。

　　工業(yè)產品生產許可證制度（以下簡稱生產許可）作為國家長期以來審批管理重要工業(yè)產品生產經營的行政手段，同樣面臨著根據市場經濟發(fā)展形勢做出調整、改革的趨勢。筆者以為，生產許可對于國家的經濟調控具有重要意義，對于促進市場經濟的健康發(fā)展具有重要價值，只要把握合適的管理范圍，仍然是政府履行經濟管理職能的必要手段。

　　生產許可的本質特征

　　為探討關于生產許可的問題，必須先要正確認識生產許可的本質。

　　1．從行政法制角度看生產許可

　　從法律屬性看，生產許可屬于國家為管理重要工業(yè)產品生產經營活動而實行的一項行政許可。根據《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。解讀其定義，我們可以得出：實施行政許可是一種依申請行政行為，是一種授予行政相對人以從事特定活動權利的行政行為。其中隱含了這一前提：行政相對人在獲得授權之前，是被禁止從事這些特定活動的。因此，行政許可的設定就是一種普遍禁止從事特定活動的禁止性規(guī)定；實施行政許可則是一種由主管行政機關允許符合要求的申請人正當打破相關禁止性規(guī)定的特別授權行為。所以，生產許可就是一種針對重要工業(yè)產品生產經營活動的限制性行政管控手段，在《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第5條中也明確禁止了違反生產許可要求的任何經營行為。

　　2．從經濟管理角度看生產許可

　　我國實行生產許可的目的，可參看《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第1條，是為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業(yè)產品的質量安全，貫徹國家產業(yè)政策，促進社會主義市場經濟健康、協調發(fā)展。翻看生產許可的發(fā)展歷史，最早是1984年隨著《工業(yè)產品生產許可證試行條例》頒布而實行，可以說是當時計劃經濟的產物，但隨著2005年《工業(yè)產品生產許可證管理條例》的出臺，該項管理制度與時俱進，在當前市場經濟條件下依然適用。根據公共管理學的理論觀點，在現代市場經濟國家中政府的作用或行為模式包括了公共物品的提供者、市場秩序的維護者、宏觀經濟的調控者等多項角色，而市場機制的實現必須有賴于政府制定和維護合適的市場規(guī)則，否則必然導致市場失靈。

　　所以，生產許可作為一種在尊重企業(yè)發(fā)揮市場主體作用的基礎上，由國家制定并保障執(zhí)行的市場規(guī)則，在促進我國市場經濟健康、有序發(fā)展方面起到了重要支撐作用。

　　生產許可的經濟管理作用

　　政府的行政行為，除涉及國防、文教的之外，主要是圍繞服務社會經濟發(fā)展這一中心的，生產許可亦不例外。提到生產許可的經濟管理作用，從理論上講，應當要能夠滿足或者至少有助于其設立目的的達成。

　　1．有助保證產品質量安全

　　按照《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第9條第1款關于企業(yè)取得生產許可證需要符合條件的規(guī)定，其中第2至6項條件均與產品質量安全保障相關，可歸納為：①有與所生產產品相適應的專業(yè)技術人員、生產條件、檢驗檢疫手段、技術文件和工藝文件；②有健全有效的質量管理制度和責任制度；③產品符合有關國家標準、行業(yè)標準以及保障人體健康和人身、財產安全的要求。

　　在實施生產許可的審查環(huán)節(jié)中，企業(yè)滿足上述條件①表明其在硬件方面具有自主生產合格產品的能力；滿足條件②表明其在軟件上具備持續(xù)穩(wěn)定生產合格產品的能力；滿足條件③表明已經驗證其確實具備生產質量安全產品的所有能力要求。由此可見，對重要工業(yè)產品實行生產許可管理，能確保生產企業(yè)完全具備生產質量合格產品的能力，最大限度預防不具備質保能力的企業(yè)以劣質產品進行不正當市場競爭。

　　2．切實貫徹國家產業(yè)政策

　　在《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第9條第1款中，第7項條件規(guī)定企業(yè)要取得生產許可證必須符合國家產業(yè)政策的規(guī)定，不存在國家明令淘汰和禁止投資建設的落后工藝、高耗能、污染環(huán)境、浪費資源的情況。由此，只要在實施生產許可時，經審查認定企業(yè)符合條件，就證明企業(yè)具備在國家產業(yè)政策允許范圍內生產經營相關產品的條件和能力。并且由于在生產許可證有效期內，企業(yè)具有按審查時條件、能力及所作書面承諾持續(xù)經營的法定義務，所以對于設有產業(yè)政策的重要工業(yè)產品實行生產許可，能夠有效保障相關產業(yè)政策得到貫徹執(zhí)行。

　　3．促進市場經濟健康、協調發(fā)展

　　首先，產品質量安全是市場機制能夠正常發(fā)揮作用的基本要件。通過生產許可將不具備生產安全、合格產品能力的企業(yè)排除在市場之外，能保護已獲許可企業(yè)的產品市場份額免受劣質產品擠占，營造產品質量方面的公平競爭環(huán)境，促進市場經濟的健康發(fā)展。再者，國家產業(yè)政策是針對僅依靠市場“無形之手”無法有效配置資源的行業(yè)，以政府“有形之手”進行的行政干預，是對市場經濟不協調發(fā)展問題作出的宏觀調控。所以，通過生產許可不僅保障了生產企業(yè)按照產業(yè)政策要求開展生產經營，也進一步引導了準備進入該行業(yè)的企業(yè)主動按照產業(yè)政策要求進行布局建設，避免資源的浪費損耗，促進了市場經濟的協調發(fā)展。

　　所以，生產許可既然起到了有助保證產品質量安全和貫徹國家產業(yè)政策的作用，其實也就滿足了促進市場經濟健康、協調發(fā)展的目的，發(fā)揮了應有的經濟管理作用。

　　生產許可的適用范圍

　　1．生產許可的可適范圍

　　根據生產許可的本質與作用，生產許可在理論上可以適用于管理以下6大類產品的生產經營活動：

　　第一類：生產工藝具有資源高消耗或產生高污染特點，但尚未被國家淘汰的產品；

　　第二類：市場調節(jié)失效，導致產能過?；蛸|量欺詐現象長期嚴重存在的行業(yè)產品；

　　第三類：自身具有易燃、易爆、腐蝕、劇毒等高危特性的產品；

　　第四類：與高危產品配套相關或在高溫、高壓、強電等特殊環(huán)境下使用，具有特定質量安全要求的產品；

　　第五類：對使用能耗有限制的產品、用完不回收容易造成嚴重污染的產品，或一旦出現質量問題就容易造成重大損害的產品；

　　第六類：影響國計民生、國家安全、社會穩(wěn)定，需要國家特別控制的極重要行業(yè)產品。

　　2．生產許可的法定要求與實際范圍

　　在《工業(yè)產品生產許可證管理條例》中，除第2條明確列出對加工食品和15類涉及重要安全性工業(yè)產品的生產經營實行生產許可外，該法規(guī)第3條又對生產許可范圍的制定做出了相關規(guī)定：“①國家實行生產許可證制度的工業(yè)產品目錄（以下簡稱目錄）由國務院工業(yè)產品生產許可證主管部門會同國務院有關部門制定，并征求消費者協會和相關產品行業(yè)協會的意見，報國務院批準后向社會公布。②工業(yè)產品的質量安全通過消費者自我判斷、企業(yè)自律和市場競爭能夠有效保證的，不實行生產許可證制度。③工業(yè)產品的質量安全通過認證認可制度能夠有效保證的，不實行生產許可證制度。④國務院工業(yè)產品生產許可證主管部門會同國務院有關部門適時對目錄進行評價、調整和逐步縮減，報國務院批準后向社會公布?！逼渲校冖俸廷芸钜?guī)定是對制定、調整生產許可范圍的授權，第②和③款規(guī)定則是對生產許可范圍的限制。

　　現行目錄共包括加工食品、食品添加劑、食品相關產品、化妝品和另外60大類重要工業(yè)產品。

　　生產許可的發(fā)展分析

　　雖然現行生產許可目錄所涵蓋產品種類的絕對數值并不算大，但相較于《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第2條要求實行生產許可管理的產品范圍，已經擴大了許多?？紤]到行政機關編制的剛性特點，生產許可在蓬勃發(fā)展的同時，卻會導致主管行政機關面臨的編內人財物與職能工作量不相匹配的體制矛盾日益突出。所以，在當前中央對行政審批進行縮量改革的背景下，現行目錄其實也應當合理調整，逐漸實現“瘦身”。

　　1．源自認證認可的替代作用

　　首先，現行目錄是根據國家經濟發(fā)展實際需要，為保障和提升相關產品質量安全所制定，并且在實踐中也發(fā)揮了較好的經濟管理作用，體現了生產許可的存續(xù)價值。但是，隨著市場經濟環(huán)境與認證認可制度，尤其是強制性認證的迅速發(fā)展和日趨完善，《工業(yè)產品生產許可證管理條例》第3條第3款所規(guī)定由認證認可來替代生產許可的產品范圍不斷擴大，實施條件也在不斷成熟。比如制冷設備，目前主要按照制冷量大小分別實行了強制性認證與生產許可兩種管理制度，其實從技術上來說，完全可以合并為強制性認證管理；再比如目前實行生產許可管理的電動自行車，除了保留有人力騎行這一現實中很少被用到的功能外，與實行強制性認證管理的電動輕便摩托車產品的最大功能差別只在于最高時速的限制，也完全可以調整為強制性認證管理。

　　而且，通過認證機構來保障市場中相關認證產品的質量安全，可以使政府質量監(jiān)督工作的重點從面寬量廣的生產企業(yè)轉向少數承擔認證職能的認證機構，大幅減少主管行政機關的工作量，消解內在體制矛盾，提高履職工作效率。因此，原本以保證產品質量為目的，針對如下3類產品的生產經營所設置的行政許可是完全能夠由認證認可來逐漸替代的：①市場調節(jié)失效，質量欺詐長期嚴重的產品；②與高危產品配套相關或在特殊環(huán)境下使用的產品；③對使用能耗有限制的產品或一旦出現質量問題就容易造成重大損害的產品。

　　2．生產許可的不可替代分析

　　雖然生產許可關于保障產品質量的作用可以在條件成熟的情況下由認證認可來替代，但在涉及產業(yè)經濟宏觀調控、資源循環(huán)利用與環(huán)境保護方面，還是具有獨到的作用。

　　一是對于高消耗、高污染的生產工藝，雖然產業(yè)政策是一種宏觀調控手段，但要將政策落到實處，還是不及生產許可來得有效。因為首先，對于限制性政策缺乏法律保障，《產品質量法》等法律中只制定了懲戒違反淘汰性政策行為的條款；其次，產品的生產工藝在市場監(jiān)督管理中不具有明顯表征，對于違反政策的違法行為很難被發(fā)現和查處，法律的威懾力與政策的引導作用自然大打折扣。而實行生產許可是要求必須審查企業(yè)生產工藝的，符合產業(yè)政策與否又是關鍵性指標，所以能夠有效保障產業(yè)政策的落實到位。

　　二是對于產能過剩和需要國家特別控制的極重要行業(yè)產品，生產許可除了能夠落實產業(yè)政策要求，還能利用行政許可可以設置數量限制等特性，在法律允許范圍內強化國家對該產業(yè)的控制管理。只是這種手段的行政干涉性過強，雖然治標容易，但治本難，還是應當審慎使用。

　　三是對于本身具有高危險性的產品和用完不回收容易造成嚴重污染的產品，為了保障公眾利益的目的，可以通過合理設置生產許可的條件，依法增加企業(yè)在協助政府管控危險品銷售范圍、回收可致污染產品等方面的義務與責任，而這是產業(yè)政策等其他經濟調控手段難以辦到的。

　　質監(jiān)部門應積極響應國家行政審批制度改革和經濟轉型發(fā)展戰(zhàn)略，為生產許可范圍的逐步瘦身創(chuàng)造條件、奠定基礎，并及時對目錄范圍進行評估、調整，真正做到以簡政放權來釋放經濟活力。

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