厘清主體責任  實施有效監(jiān)管

——淺析產品質量的責任主體及行政監(jiān)管

    ■文/李小洪  劉文正  周連東

   目前，我國產品質量問題時有發(fā)生，社會輿論在譴責無良企業(yè)的同時，往往把監(jiān)管部門當成“靶子”口誅筆伐，似乎監(jiān)管部門才是質量問題的根源。究其原因很大程度上在于社會公眾不是十分清楚產品質量的責任主體所在，也不明白監(jiān)管部門在產品質量監(jiān)管中的職責和作用，而生產企業(yè)的責任主體意識不強，行政監(jiān)管部門的監(jiān)管目的、方向不清晰甚至出現錯位。為此，需要進一步厘清產品質量的責任主體，并根據行政監(jiān)管部門的職責及監(jiān)管目標的特點，指出行政監(jiān)管的方向和方法。

    產品質量的責任主體

   當前，公眾、輿論習慣于把產品質量問題歸咎于監(jiān)管部門，毫無疑問，監(jiān)管部門對產品質量起著非常重要的作用，但產品質量的責任主體只能是生產企業(yè)。

    1.行為主體決定責任主體

   產品質量，不同專家給出不同的定義，國際標準化組織也在不同時期不斷豐富產品質量的內涵，大體可將產品質量定義分為兩類：第一類定義是產品和服務的特性符合給定的規(guī)格要求，通常是定量化要求；第二類定義是產品和服務滿足顧客期望。不管哪種分類，都體現了產品質量包括使用性能、安全性、可用性、可靠性、可維修性、經濟性和環(huán)境等特性，我國《產品質量法》對產品質量界定為產品的安全性、實用性及擔保性。產品是通過生產企業(yè)的生產行為生產出來的，其質量能否符合要求和滿足顧客需要，很大程度上取決于生產企業(yè)在產品設計、制造、檢驗、包裝和儲存等環(huán)節(jié)中能否確保產品質量。監(jiān)管部門在產品生產過程中，起到的是監(jiān)督管理的作用。消費者則通常只能通過價格及使用經驗來對產品質量進行感性的判斷?？梢?，產品質量的行為主體是生產企業(yè)，行為主體決定責任主體，生產企業(yè)作為產品質量的行為主體，也就決定了其是產品質量的責任主體。

    2．市場經濟規(guī)律的決定作用

   企業(yè)要想在市場中生存和發(fā)展，其產品必須得獲得市場的認可，而產品質量是產品獲得市場認可的最重要要素之一，其在很大程度上決定了企業(yè)的生存和發(fā)展，這是市場經濟規(guī)律所決定的。價值規(guī)律告訴我們，企業(yè)要想在市場競爭中獲勝，就得通過科技創(chuàng)新、經營管理等手段降低自身必要的勞動時間，通過假冒偽劣等手段來降低自身必要勞動時間的手段是不可持續(xù)，最終不被市場認可的。同時，市場經濟中存在質量規(guī)律，擁有好的質量信息，則能夠占有更多的市場份額，而不良的質量信息則會遭受市場的抵制?？梢姡袌鼋洕?guī)律決定了生產企業(yè)必須按市場規(guī)律運作，為產品質量負責，誰違背市場經濟規(guī)律，就難于獲得市場認可，就會被市場唾棄，企業(yè)也就無法發(fā)展，甚至被市場淘汰。

    3．法律法規(guī)要求的重要作用

   社會對產品質量有著最基本的要求，那就是產品不能危及人體健康和人身、財產安全。這些要求只能通過法律法規(guī)來調整和保障，包括行政管理和司法追究。《產品質量法》第26條規(guī)定：“生產者應當對其生產的產品質量負責。”第41條規(guī)定：“因產品存在缺陷造成人身、缺陷產品以外的其他財產（以下簡稱他人財產）損害的，生產者應當承擔賠償責任?！眹鴦赵喊l(fā)布的《工業(yè)產品質量責任條例》第4條規(guī)定：“產品的生產、儲運、經銷企業(yè)必須按照本條例的規(guī)定，承擔產品質量責任”。刑法對生產、銷售偽劣商品構成犯罪行為的刑事責任也作了相關規(guī)定。如果生產企業(yè)違反法律法規(guī)，生產質量問題產品，將會受到罰款，停業(yè)整頓，吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政制裁，情節(jié)嚴重的，還會被追究刑事責任，付出慘重代價，甚至是倒閉。守法是社會對企業(yè)的基本要求，是企業(yè)對社會的基本責任，是企業(yè)賴以生存的底線。監(jiān)管部門依法監(jiān)管生產企業(yè)履行產品質量責任義務，對質量問題企業(yè)采取行政及司法措施是最有效地維護產品質量的強制手段。

   以上的分析，無可辯駁地證明產品質量的責任主體是生產企業(yè)，而且只有市場經濟規(guī)律的作用和行政司法監(jiān)管部門認真履職，才能強化生產企業(yè)產品質量的責任主體意識。

    監(jiān)管部門的行政監(jiān)管

    1．監(jiān)管部門的法定職責

   質量監(jiān)督是以法律法規(guī)為準繩，以標準為依據，以技術檢驗、計量檢測為手段，對產品質量進行規(guī)范和監(jiān)督管理。對于產品質量，監(jiān)管部門主要有以下法定職責：貫徹執(zhí)行國家有關質量監(jiān)督工作的方針政策，統(tǒng)一管理和組織協(xié)調本行政區(qū)域的質量監(jiān)督工作；負責制定質量發(fā)展規(guī)劃，推廣先進質量管理經驗和方法，組織重大產品質量事故調查，組織質量技術監(jiān)督教育宣傳、培訓、信息收集發(fā)布等質量宏觀管理工作；負責《產品質量法》、《計量法》、《標準化法》等相關法律法規(guī)貫徹實施和行政執(zhí)法；統(tǒng)一管理標準化、計量、認證工作；依法查處生產和經銷假冒偽劣商品活動中的質量違法行為等?？梢?，監(jiān)管部門的法定職責主要包括綜合管理和行政執(zhí)法，其職責具有宏觀性、全面性、系統(tǒng)性和長遠性。

    2．監(jiān)管部門的監(jiān)管目標

   在維護產品質量中，監(jiān)管部門的監(jiān)管目標不同于生產企業(yè)，在監(jiān)管對象、目的、工作要點中具有明確特點。在監(jiān)管對象上：監(jiān)管部門面對的是全社會的生產企業(yè)及產品；生產企業(yè)則主要面對自身產品，對象較為單一。在監(jiān)管目的上：監(jiān)管部門的主要目的是防止產品出現大面積、系統(tǒng)性、長期性的質量風險；生產企業(yè)則是要確保每個產品的質量，防止不合格產品出現。在工作要點上：監(jiān)管部門主要是貫徹執(zhí)行國家有關產品質量的方針政策、法律法規(guī)，推廣先進科學的產品質量管理方法，對可能危害人體健康、人身財產安全、影響國計民生的重點產品、重點行業(yè)及重要生產環(huán)節(jié)，采用科學有效的監(jiān)管、檢測手段和方法，及時發(fā)現問題產品，防止問題產品危害社會，當問題產品出現時，能夠采取有效措施迅速處置，減少危害，懲罰問題企業(yè)，維護消費者利益；生產企業(yè)則是要在產品規(guī)劃設計、原材料、制造、檢驗、儲存等每一個環(huán)節(jié)，通過科學的內部質量管理及品質檢測等手段，確保每一個產品單元及成品是合格的，防止問題產品走出廠門。

    3．監(jiān)管部門的行政監(jiān)管

   生產企業(yè)是產品質量的責任主體，但由于市場、法律法規(guī)不盡完善，社會誠信體系缺失以及企業(yè)逐利天性等原因，生產企業(yè)的責任主體意識不強，沒能很好地履行其責任義務。因此，監(jiān)管部門的行政監(jiān)管尤為重要。監(jiān)管部門要從自身職責和監(jiān)管特點出發(fā)，做到依法監(jiān)管和科學監(jiān)管，才能履行好職責并實現其監(jiān)管目標。

    3.1依法監(jiān)管

   一是監(jiān)管不缺位、不越位。解決產品質量問題，監(jiān)管部門依法實施質量監(jiān)管不可或缺，該制止的制止，該追查的追查，該司法移交的司法移交。監(jiān)管缺位、不作為，會導致不法企業(yè)肆無忌憚、問題產品泛濫成災。有些質量問題長期存在，只有在某場“運動”中或在問題“大暴發(fā)”后，才被發(fā)現，一定程度上與平時監(jiān)管缺位有關。“鎘大米”事件中，大米中鎘含量是有規(guī)定的，但長期以來沒有把鎘等重金屬列入糧食常規(guī)檢測項目，實際上形成了監(jiān)管的缺位。但也必須意識到權力不能越位、亂作為，不能過多干預企業(yè)的自主經營。監(jiān)管越位，會束縛企業(yè)的活力，干擾市場秩序，降低執(zhí)法效率和服務質量。亂作為則容易滋生執(zhí)法人員錢權交易等廉政問題。

   二是做好移交司法工作。對于情節(jié)嚴重的質量安全事件，監(jiān)管部門有責任將違法企業(yè)或個人移交司法機關。移交司法是對不法企業(yè)最為有效的強制手段，威懾和制裁作用最明顯。但當前部分地方政府及行業(yè)組織出于各種原因千方百計阻撓產品質量問題的司法移交工作，導致真正進入司法程序的不良企業(yè)少之又少，違法企業(yè)違法成本太低?！叭矍璋贰钡仁录o不折射出地方政府、行業(yè)組織的影子。質量監(jiān)管部門要實現對產品質量的監(jiān)管，就必須依照相關法律法規(guī)規(guī)定，消除干擾，堅決做好司法移交工作，給不良企業(yè)致命打擊。

   三是完善相關法律法規(guī)。質量監(jiān)督以法律為準繩，依法監(jiān)管的前提是有法可依。但由于市場的變化、科技的發(fā)展以及公眾質量意識的提高，法律法規(guī)的規(guī)定永遠滯后于監(jiān)管工作的需要，無疑給產品質量的管理留下了監(jiān)管空白。法律法規(guī)滯后突出表現在兩方面：一是適用性問題，比如《產品質量法》將產品責任限制在我國境內從事產品生產、銷售活動的生產者和銷售者，對于國外生產商和銷售商，《產品質量法》難于適用，特別是目前時有“洋奶粉”等質量事件出現；二是法律法規(guī)的缺失問題，突出體現在責任追溯制度缺失、沒有集團訴訟制度和懲罰性賠償制度。質量監(jiān)管部門作為執(zhí)法部門，對法律法規(guī)的完善具有相當大的話語權，監(jiān)管部門要充分總結執(zhí)法經驗，獻言獻策，進一步完善相關法律法規(guī)，為保障產品質量奠定堅實基礎。

    3.2科學監(jiān)管

   一是監(jiān)管不錯位。當前產品質量事件一再發(fā)生，都說明了一個共同的問題：監(jiān)管部門的監(jiān)管錯位，集中表現在該管的沒管好，不該管的瞎管，導致監(jiān)管效率低?？茖W監(jiān)管必須做到監(jiān)管不錯位，管好該管的、放開不該管的。管好該管的，就是要抓住監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)，通過科學的監(jiān)管頻率，采用科學的檢測方法對具有代表性的抽樣進行檢測；當出現產品質量問題時，能夠及時對問題產品進行處置，促進信息公開和宣傳，避免問題產品危害社會。放開不該管的，關鍵在于放權，尤其是大包大攬的做法。以駐廠監(jiān)管為例，其不能作為日常監(jiān)管模式，只能作為個案特殊監(jiān)管。因為此監(jiān)管模式耗費大量有限的人力資源，而行政編制是相對有限的，必然造成顧此失彼，而且會干擾企業(yè)正常的生產，是典型的大包大攬的監(jiān)管模式，根本不能實現對眾多企業(yè)的有效監(jiān)管。

   二是創(chuàng)新監(jiān)管模式。市場經濟益發(fā)成熟、科技日新月異、新產品層出不窮，一些舊的監(jiān)管模式已經無法適應時代的發(fā)展，急需不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式。創(chuàng)新監(jiān)管模式，目的不是要確保每一個產品都不出問題，更不是越俎代庖地替企業(yè)做企業(yè)的份內之事，而是要站在宏觀、系統(tǒng)、科學及長遠的角度，重點創(chuàng)新企業(yè)、產品分類管理，生產許可目錄動態(tài)調整機制，企業(yè)不安全產品強制報告制度，產品安全消費預警制度，產品質量安全問題約談制度，監(jiān)督抽查產品質量分析報告制度，第三方監(jiān)管制度等。

   三是制訂新標準。標準是判斷產品質量合格與否的依據，不斷制訂、更新標準不可避免。目前，我國產品質量問題的出現，一定程度上與標準的滯后有關。比如：我國瓶裝飲用水國標只有20項水質指標檢測項目，而自來水則有106項；一些病菌和微生物指標，瓶裝水的標準也寬松于自來水；毒理性、pH值及硬度等常見水質指標，壓根就未出現在瓶裝水國標中。

   四是制訂科學的檢測方法。檢測方法和手段直接影響著產品質量的檢驗結果，實現對產品質量的科學監(jiān)管，離不開科學的檢測方法和手段。以“三聚氰胺”事件為例，簡單地通過測N含量去推算奶中蛋白質含量是不科學的，給不法分子留下了作假之機。

   五是學習應用新科技?？茖W技術是產品更新?lián)Q代的第一生產力，尤其是現在高新技術產品的不斷出現，一定程度上考驗著監(jiān)管部門的學習能力。只有不斷學習應用新技術，才能明白產品的生產制造過程，知道新產品如何來、怎么用，何為合格，何為不合格；只有不斷學習應用新技術，才能制定科學規(guī)范的標準；只有不斷學習應用新技術，才能應用先進的檢測計量設備及手段。

   六是及時收集多方質量信息。單靠監(jiān)管部門對產品質量進行監(jiān)管，顯得勢單力薄。監(jiān)管部門應該聯(lián)合消費者、第三方機構等力量，形成對生產企業(yè)的全面約束。力量聯(lián)合的關鍵在于監(jiān)管部門能否及時收集到多方的質量信息，包括社會信息和科技信息，三聚氰胺、毒膠囊等質量問題產品的發(fā)現，首先是第三方機構發(fā)現，監(jiān)管部門獲得信息后再介入的。這就表明及時準確收集多方質量信息是實現對產品質量科學監(jiān)管的重要一環(huán)。

   七是正確處理產品質量問題。產品質量事件的出現有時難以避免，問題的出現不可怕，可怕的是監(jiān)管部門對問題能否正確處理。當質量問題出現時：第一要敢于承擔監(jiān)管責任，正確面對輿論及公眾的批評，及時做好善后處理工作。第二要科學合理地公布質量問題產品的信息，做到及時主動、全面、規(guī)范透明，避免遮遮掩掩、“擠牙膏”式的信息公開。第三要從質量事件中反思工作的不足，吸取經驗教訓，完善監(jiān)管，防止類似事件再次出現。

    結束語

   產品質量的責任主體是企業(yè)，只有通過市場規(guī)律的作用以及行政監(jiān)管部門的認真履職，才能強化其產品質量責任主體意識。行政監(jiān)管部門對產品質量監(jiān)管的主要目標是防止出現大面積、系統(tǒng)性、長期性的產品質量風險，并通過依法行政和科學監(jiān)管來實現這一目標。

    （作者單位：廣東省深圳市鹽田出入境檢驗檢疫局）

    《中國質量技術監(jiān)督》2013年10月刊