■文/林厲軍 施競(jìng)輝

   隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特種設(shè)備領(lǐng)域也出現(xiàn)了越來(lái)越多的新情況、新問(wèn)題，尤其是在發(fā)生特種設(shè)備事故之后，如何快速有效地處理事故，準(zhǔn)確認(rèn)定事故責(zé)任主體，成為特種設(shè)備事故行政處罰的關(guān)鍵。而責(zé)任主體認(rèn)定的準(zhǔn)確與否，又關(guān)系到處罰是否正確，關(guān)系到相對(duì)人是否會(huì)對(duì)此提起行政復(fù)議和行政訴訟，關(guān)系到質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門作出行政處罰的確定力、公信力和執(zhí)行力。作為上海基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)特種設(shè)備安全監(jiān)察、牽頭組織有關(guān)單位開(kāi)展特種設(shè)備事故調(diào)查和處理等工作，本文在調(diào)查處理特種設(shè)備一般事故有關(guān)案例的基礎(chǔ)上，對(duì)認(rèn)定事故責(zé)任主體的有關(guān)因素進(jìn)行分類和總結(jié)，嘗試探討如何在一般事故的調(diào)查處理中準(zhǔn)確認(rèn)定事故的責(zé)任主體。

    責(zé)任主體的范圍

   《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）第六十七條規(guī)定了一般事故由設(shè)區(qū)的市的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會(huì)同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）第二十三條和《特種設(shè)備事故調(diào)查處理導(dǎo)則》（TSGZ0006-2009）（以下簡(jiǎn)稱“《導(dǎo)則》”）第十條分別對(duì)調(diào)查組的職責(zé)進(jìn)行了明確，規(guī)定事故調(diào)查組要“認(rèn)定事故性質(zhì)和事故責(zé)任”。認(rèn)定事故責(zé)任，就必須明確責(zé)任主體。也只有明確了責(zé)任主體，才能依據(jù)《條例》第八十八條，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位進(jìn)行處罰。那么，責(zé)任主體的范圍究竟有哪些呢？

   筆者認(rèn)為，責(zé)任主體的范圍包括責(zé)任單位和責(zé)任人員。具體而言，《條例》第八十八條規(guī)定的對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位，可能是設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修等生產(chǎn)單位，可能是特種設(shè)備使用單位，也可能是兩者都有，還有可能是上述單位之外的其他對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位。對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的人員，則包括了《條例》第八十九條規(guī)定的對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位的主要負(fù)責(zé)人，以及具有《條例》第九十條規(guī)定情形的特種設(shè)備作業(yè)人員。當(dāng)然，上述單位和人員是否對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，要依據(jù)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門所在地人民政府批復(fù)的事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行認(rèn)定。

    責(zé)任主體認(rèn)定的考量因素

    （一）責(zé)任單位

   特種設(shè)備生產(chǎn)單位的責(zé)任比較明確，也比較容易認(rèn)定。如果特種設(shè)備的生產(chǎn)單位未取得資質(zhì)許可擅自生產(chǎn)，或者在設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造或者維修等過(guò)程中存在過(guò)錯(cuò)，或者存在明顯的缺陷，那么，可以認(rèn)定有關(guān)設(shè)備的生產(chǎn)單位對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任。如果事故僅僅是由生產(chǎn)單位的原因造成，那么可以認(rèn)定生產(chǎn)單位為處罰的責(zé)任主體，可對(duì)其依據(jù)《條例》第八十八條進(jìn)行處罰；如果事故是由生產(chǎn)單位和使用單位共同造成，那么，生產(chǎn)單位和使用單位就是處罰的共同責(zé)任主體，可依據(jù)《條例》第八十八條對(duì)生產(chǎn)單位和使用單位分別進(jìn)行處罰；如果調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，事故的發(fā)生與生產(chǎn)單位無(wú)關(guān)，那么生產(chǎn)單位就不是事故的責(zé)任單位，也不是處罰的責(zé)任主體。

   相對(duì)而言，特種設(shè)備使用單位的責(zé)任認(rèn)定比較復(fù)雜，需要考量的因素也較多，還有可能涉及到其他的有關(guān)單位。尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的細(xì)化，作業(yè)人員、設(shè)備和使用單位一致的情形雖然仍然占據(jù)絕大多數(shù)，但是三者發(fā)生分離的情形呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這無(wú)疑給特種設(shè)備事故調(diào)查及責(zé)任主體的認(rèn)定造成一定的困難。特種設(shè)備事故的發(fā)生原因在于物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為及兩者的相互作用，所以特種設(shè)備的使用必須經(jīng)過(guò)設(shè)備檢驗(yàn)合格、作業(yè)人員持證上崗并嚴(yán)格按章操作等，因此，筆者認(rèn)為，在對(duì)特種設(shè)備使用單位和相關(guān)單位是否構(gòu)成責(zé)任主體進(jìn)行認(rèn)定的過(guò)程中，要從作業(yè)人員、設(shè)備、事故發(fā)生單位等因素進(jìn)行考量，具體情況詳見(jiàn)下表。

   從以上表格可以看出，當(dāng)作業(yè)人員、設(shè)備和使用單位發(fā)生分離，三者不一致的情況下，需要考量多重因素，并結(jié)合事故發(fā)生的具體情況和事故調(diào)查組的調(diào)查結(jié)論，對(duì)事故責(zé)任主體作出認(rèn)定，最終確定對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位。在上述八大類可能的情況下，每一大類又根據(jù)具體原因分為三種情況，確定事故的責(zé)任主體。但是無(wú)論哪種情形，設(shè)備使用單位都是當(dāng)然確定的責(zé)任主體。如果作業(yè)人員單位和設(shè)備產(chǎn)權(quán)單位對(duì)事故的發(fā)生也負(fù)有責(zé)任，那么其與使用單位共同成為事故的責(zé)任主體，承擔(dān)《條例》第八十八條所規(guī)定的行政處罰責(zé)任。

    責(zé)任人員

   《條例》第八十九條規(guī)定對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位的主要負(fù)責(zé)人未依法履行職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)依法履行的職責(zé)，筆者認(rèn)為，主要體現(xiàn)在《條例》第二章“特種設(shè)備的生產(chǎn)”和第三章“特種設(shè)備的使用”中，如果沒(méi)有履行上述章節(jié)中的有關(guān)職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生，那么可以認(rèn)定該單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，是事故的責(zé)任人員。

   《條例》第九十條規(guī)定特種設(shè)備作業(yè)人員有兩種違法行為的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其一，作業(yè)人員違反特種設(shè)備的操作規(guī)程和有關(guān)的安全規(guī)章制度操作的行為；其二，作業(yè)人員在作業(yè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)安全隱患或者其他不安全因素，未立即向現(xiàn)場(chǎng)安全管理人員和單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告的行為。作業(yè)人員只要存在上述兩種違法行為之一，便可認(rèn)定作業(yè)人員對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，是事故的責(zé)任人員。

    責(zé)任主體的兩個(gè)特殊問(wèn)題

    （一）協(xié)議中有關(guān)事故責(zé)任的約定是否有效

   目前，在作業(yè)人員單位、設(shè)備產(chǎn)權(quán)單位和使用單位發(fā)生分離的情況下，單位與單位之間越來(lái)越多的以協(xié)議或者協(xié)議中某個(gè)條款的形式，對(duì)雙方單位之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行約定，尤其是對(duì)發(fā)生事故后的責(zé)任主體及責(zé)任承擔(dān)作出約定。以勞務(wù)派遣為例，勞務(wù)派遣單位（以下稱“用人單位”）與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，約定由用人單位對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后，將其派遣到有合作關(guān)系或有用工需要的單位（以下稱“用工單位”）工作。用人單位和用工單位之間訂立勞務(wù)派遣協(xié)議，就工作崗位、期限、勞動(dòng)報(bào)酬等進(jìn)行約定，同時(shí)也會(huì)對(duì)發(fā)生事故后誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行約定，比如責(zé)任由用人單位承擔(dān)或者由用工單位承擔(dān)。那么，這些有關(guān)責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)的約定是否有效呢？

   對(duì)此問(wèn)題，有兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為約定有效，因?yàn)檫@是雙方的真實(shí)意思表示，雙方對(duì)責(zé)任的承擔(dān)作出了明確約定，在行政處罰時(shí)，就應(yīng)當(dāng)考慮雙方的約定，對(duì)承擔(dān)責(zé)任的單位給予處罰；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為約定無(wú)效，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)已經(jīng)明確規(guī)定，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位才是處罰對(duì)象，如果以雙方的約定來(lái)推翻法律法規(guī)的規(guī)定，顯然違法，如果被處罰的單位提起行政復(fù)議或行政訴訟，那么質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門必然敗訴。

   筆者認(rèn)為，對(duì)此問(wèn)題，不能一概而論。一方面，《條例》第八十八條已經(jīng)明確規(guī)定，行政處罰的對(duì)象是對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位，因此，盡管有約定，如果約定的責(zé)任主體并不對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，那么就不能認(rèn)定為事故的責(zé)任主體，反之亦然。況且，根據(jù)上文責(zé)任認(rèn)定表的分析，事故的責(zé)任主體通常并不僅僅為使用單位一方，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的相關(guān)單位均有可能成為責(zé)任主體。另一方面，如果雙方約定的責(zé)任主體與事故的責(zé)任主體相吻合，那么可以考慮該約定是有效的，此外，在不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，雙方對(duì)承擔(dān)責(zé)任的形式、數(shù)額、期限等作出約定，可以認(rèn)定為有效，但這只是雙方的內(nèi)部約定，不能以此來(lái)對(duì)抗法律法規(guī)明確規(guī)定的責(zé)任。

    共同責(zé)任主體如何承擔(dān)責(zé)任

   上文已述，特種設(shè)備事故責(zé)任主體往往并非使用單位一方，還有可能是作業(yè)人員單位以及設(shè)備產(chǎn)權(quán)單位。那么，在多個(gè)單位共同作為責(zé)任主體的情況下，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《條例》第八十八條第一項(xiàng)對(duì)多個(gè)部門共同處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，還是對(duì)每個(gè)單位分別處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款呢？

   對(duì)此問(wèn)題，也有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然多個(gè)責(zé)任主體對(duì)事故的發(fā)生都有責(zé)任，那么就應(yīng)該由這些單位共同承擔(dān)10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，至于每個(gè)單位承擔(dān)的份額多少，則可以根據(jù)責(zé)任的輕重大小進(jìn)行劃分；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)分別對(duì)每個(gè)責(zé)任主體處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，因?yàn)樗鼈兌紝?duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

   筆者贊同第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分別對(duì)每個(gè)責(zé)任主體處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。根據(jù)《條例》第八十八條第一項(xiàng)的規(guī)定，凡是對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。使用單位負(fù)有責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；作業(yè)人員單位負(fù)有責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；設(shè)備產(chǎn)權(quán)單位負(fù)有責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。因此，對(duì)于共同的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)主體分別處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，而不是分擔(dān)10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。

    （作者單位：上海市崇明縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年10月刊