完善質(zhì)監(jiān)法律制度 拓展法律保障功能

——關(guān)于構(gòu)建我國質(zhì)監(jiān)法律體系的思考

　　■文/張素君

　　本文對我國質(zhì)監(jiān)法律體系的設(shè)計，從闡述我國質(zhì)監(jiān)法律體系的現(xiàn)狀入手，查找體系存在的缺陷，在設(shè)計新的質(zhì)監(jiān)法律體系中盡力去彌補這一缺陷。通過分析體系的價值定位，使法律的保障功能得到最大程度上的彰顯和拓展。這一體系不僅能夠適應(yīng)現(xiàn)階段質(zhì)量安全保障的需要，還因其自身所具有的預(yù)測性和前瞻性而為未來某段時期內(nèi)的質(zhì)量安全保障行為提供法律創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)和價值性參考。

　　現(xiàn)狀及缺陷分析

　　隨著質(zhì)監(jiān)事業(yè)的發(fā)展，質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)逐步健全，目前以質(zhì)監(jiān)法律、行政法規(guī)為主干，以部門規(guī)章為基礎(chǔ)，以地方法規(guī)規(guī)章為補充的質(zhì)監(jiān)法律體系已經(jīng)初步建立?，F(xiàn)今的質(zhì)監(jiān)法律體系有效地指導(dǎo)了我國質(zhì)監(jiān)工作的開展，為促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供了質(zhì)量保障。但是，質(zhì)監(jiān)工作面臨的形勢不容樂觀，我國還未形成一個完備而良善的質(zhì)監(jiān)法律體系，現(xiàn)行的質(zhì)監(jiān)法律體系存在缺陷，主要表現(xiàn)在：

　　1．綜合性的質(zhì)監(jiān)基本法的缺失。質(zhì)監(jiān)工作是一項重要的、綜合性的基礎(chǔ)工作，其覆蓋范圍廣泛，涉及到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域、人民生活的各個方面。質(zhì)監(jiān)工作主要包括質(zhì)量、標準化、計量、認證認可、特種設(shè)備等方面的行政許可、行政確認、行政監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強制工作。質(zhì)監(jiān)工作的開展須有法律對質(zhì)監(jiān)工作的清晰定位，而我國沒有一部統(tǒng)領(lǐng)整個質(zhì)監(jiān)工作的法律。2011年7月1日起施行的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》和《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》僅規(guī)定了行政處罰的程序和案件審理要求，且均屬于部門規(guī)章，立法層次較低，無法對質(zhì)監(jiān)工作進行宏觀性、總體性的歸納。社會質(zhì)量安全保障所應(yīng)該具備的法律原則和法律制度難以在現(xiàn)今的質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)中得到系統(tǒng)的規(guī)定，所有這些直接導(dǎo)致法律對各項質(zhì)監(jiān)工作規(guī)制的無力。

　　2．質(zhì)監(jiān)工作配套法律法規(guī)存在空白。我國現(xiàn)行質(zhì)監(jiān)工作配套法律法規(guī)還有較多空白，這些空白的存在將導(dǎo)致法律因為對關(guān)乎社會質(zhì)量安全的某一要素或某一環(huán)節(jié)保護的疏漏而使整個社會市場經(jīng)濟秩序和質(zhì)監(jiān)事業(yè)受到威脅。以缺陷產(chǎn)品管理方面存在的立法空白為例，目前已出臺了《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》、《兒童玩具召回管理規(guī)定》和《食品召回管理規(guī)定》，但相配套的召回細則尚未完全建立，企業(yè)提交召回計劃書的期限、程序以及相關(guān)部門的法律責任等一系列問題均需要法律的明確規(guī)定。召回法規(guī)有必要從部門規(guī)章提高到法律法規(guī)的位階，召回規(guī)定的可操作性有待進一步提高，而其他絕大多數(shù)產(chǎn)品如電器產(chǎn)品召回，就沒有可操作層面的法律依據(jù)。

　　3．部分質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)及規(guī)章有缺陷。我國現(xiàn)行質(zhì)監(jiān)法律體系中，有一部分法律的可操作性不強或者存在某種缺陷，不能起到應(yīng)有的作用，不利于法治質(zhì)監(jiān)的建設(shè)。主要表現(xiàn)為以下方面：（1）部分法律已然嚴重滯后。如《標準化法》、《計量法》頒布已有20余年，卻從未修訂，已經(jīng)滯后于標準化與計量的實踐工作，不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。（2）部分規(guī)章位階較低。質(zhì)監(jiān)工作的開展主要依據(jù)地方性法規(guī)和部門規(guī)章，而“辦法”的法律位階比較低，難以作出有效的規(guī)定，要進一步發(fā)揮它的作用需要提升其法律位階。（3）部分法律法規(guī)罰則較輕。如我國現(xiàn)行法律法規(guī)對制假售假行為處罰較輕，犯罪分子違法經(jīng)營成本低，往往置法律規(guī)定于不顧，進而對社會造成嚴重危害。

　　4．質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法管理體制不健全。法律有效執(zhí)行的一個重要因素在于不同部門、級別和層次立法對同一管理對象的規(guī)定應(yīng)當相互協(xié)調(diào)和一致。特別是關(guān)于管理機構(gòu)的規(guī)定，如果授權(quán)不一，相互矛盾，就會影響法律的權(quán)威，也影響法律的執(zhí)行和遵守。

　　（1）存在與相關(guān)部門職能或交叉或缺位的問題。由于法律沒有對質(zhì)監(jiān)部門的職能和權(quán)限作出明確的界定，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部、質(zhì)監(jiān)部門與工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門之間也沒有形成一套完善的工作協(xié)調(diào)機制，不可避免的在執(zhí)法工作中出現(xiàn)與有關(guān)部門職能交叉的現(xiàn)象，嚴重削弱了監(jiān)管執(zhí)法力度。（2）存在立法、執(zhí)法、處罰三位一體的現(xiàn)象。受立法環(huán)境、立法技術(shù)等多種因素的制約，質(zhì)監(jiān)部門在某些情況下既是法規(guī)的起草者，又是執(zhí)法和處罰者，不可避免的會滲入執(zhí)法部門的利益，影響案件辦理的公正性。

　　體系的價值定位

　　所謂法律體系，是指一個國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。法律體系內(nèi)部應(yīng)基本做到邏輯嚴謹、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。

　　1．法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的需求和方向。建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)是質(zhì)監(jiān)部門的立身之本，是解決我們自身問題的根本之策。建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)，就是要求質(zhì)監(jiān)工作的全部領(lǐng)域、全部事項、全部環(huán)節(jié)，都納入到法治的軌道上來，時時依法、事事依法、處處依法。法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)首先要落實到良好法律體系的設(shè)計中去，健全的法律體系是質(zhì)監(jiān)事業(yè)不斷發(fā)展的內(nèi)在法律需求。要通過建立健全質(zhì)監(jiān)法律體系，增強這一體系的科學(xué)性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，來指導(dǎo)現(xiàn)在及以后的質(zhì)監(jiān)工作，真正做到運用法律手段解決質(zhì)監(jiān)事業(yè)發(fā)展中遇到的突出矛盾和問題，推動質(zhì)監(jiān)工作不斷邁上新臺階。

　　2．政府監(jiān)管能動性的彰顯和發(fā)揮。現(xiàn)今社會，各國都致力于尋求如何以最佳方式發(fā)揮政府在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的作用。毫無疑問，市場機制和法治模式是最有效的途徑。但是市場也會失靈，現(xiàn)今我們呼吁質(zhì)量安全正是因為社會的產(chǎn)品質(zhì)量面臨不安全的危險，對于造成這種不安全現(xiàn)狀的原因之一，必須在法律上對形成沖突的利益關(guān)系加以調(diào)整，即嘗試運用法治模式對每一個個體的利益與整個社會的利益之間的沖突進行化解調(diào)和。實現(xiàn)這一目標的有效途徑是制定和完善相關(guān)法律，因為在人類自身素質(zhì)和觀念還沒有達到完全到達自覺維護市場經(jīng)濟秩序的今天，只能通過法律展現(xiàn)其強制力與監(jiān)督力來發(fā)揮法律的他律功能，以彌補道德規(guī)范之“軟約束力”的不足，即人需要為自身的意志和行為制定法則。所以，以覆蓋全面、上下配套、制度嚴密的質(zhì)監(jiān)法律體系對每一個個體的活動進行限制和約束，對人們權(quán)利義務(wù)的分配將更加合理，以均衡人與人之間的利益，進而實現(xiàn)社會秩序的和諧有序。

　　3．法律功能進化的體現(xiàn)與指引。對于質(zhì)監(jiān)法律而言，它作為社會控制的一種重要力量，其法律功能也是隨著社會變遷而演變的，法律的功能需要得到足以應(yīng)對質(zhì)量安全狀況的進化。因此，在當前的質(zhì)量安全面臨挑戰(zhàn)的現(xiàn)狀下，法律作為一種利益調(diào)整的工具，必須使法律規(guī)則的運行功能與社會現(xiàn)實發(fā)展相互配合，化解、調(diào)和沖突而不是制造沖突或使沖突惡化。法律的功能是隨著社會的發(fā)展而不斷變遷和進化的，現(xiàn)在我們嘗試構(gòu)建質(zhì)監(jiān)法律體系，并非脫離實際的理論空想，而是基于社會質(zhì)量安全今日的現(xiàn)狀，對法律的功能提出的更高層次的需求，引導(dǎo)法律實現(xiàn)更高層次功能的進化，這一需求和進化可以表述為法律對社會質(zhì)量安全的維護和增進。

　　體系的初步構(gòu)想

　　對質(zhì)監(jiān)法律體系的構(gòu)建，就是要從整個法律體系的角度來進行質(zhì)監(jiān)工作的原則設(shè)計與制度安排，充分考慮質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域各部門法之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，在確保法律體系完整性和系統(tǒng)性的同時，使各部門法律之間保持有機而互補的聯(lián)系，使其在保障社會市場經(jīng)濟秩序和民眾生活的實踐中切實可行，從而在法律層面上形成一個給予整個社會以公信力和權(quán)威性的質(zhì)監(jiān)法律體系。

　　（一）制定專門的質(zhì)監(jiān)基本法

　　質(zhì)監(jiān)工作的各個方面是協(xié)調(diào)一致的有機整體，要加快法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)的步伐，真正發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，必須從法律體系的根基上作出改變，即應(yīng)創(chuàng)設(shè)質(zhì)監(jiān)工作的基本法，進而構(gòu)建以此基本法為主體、其他具體法律相配合的多種層次的立體框架的質(zhì)監(jiān)法律體系。

　　1.質(zhì)監(jiān)基本法應(yīng)規(guī)定質(zhì)監(jiān)的基本問題，包括質(zhì)監(jiān)的法律定義、職能部門和職責權(quán)限、基本任務(wù)、目標和總體規(guī)劃、基本法律原則和主要法律制度等。應(yīng)對現(xiàn)有的有關(guān)質(zhì)監(jiān)工作的法律法規(guī)、條例、標準、規(guī)范等進行清理、補充和完善，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)質(zhì)監(jiān)基礎(chǔ)性工作的內(nèi)容整合，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，保持法律的同一性。

　　2.設(shè)專章規(guī)定基本法的構(gòu)成要素，包括質(zhì)量、標準化、計量、認證認可、特種設(shè)備等方面的基礎(chǔ)性問題，各章節(jié)之間必須保持有機統(tǒng)一的聯(lián)系，共同支撐起質(zhì)監(jiān)基本法的框架。

　?。ǘ┬抻?、健全與之相配套的法律法規(guī)及規(guī)章質(zhì)監(jiān)事業(yè)的發(fā)展需要通過對質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域各項業(yè)務(wù)的開展來實現(xiàn)，各業(yè)務(wù)之間密切聯(lián)系又存在差異，于是配套法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的出臺顯得尤為重要，而現(xiàn)有的不符合質(zhì)監(jiān)工作實踐的法律法規(guī)，也要及時清理修訂完善。

　　1.修訂質(zhì)監(jiān)工作有關(guān)法律法規(guī)。《計量法》、《標準化法》等都是上世紀80年代制定發(fā)布的，還有部分法規(guī)也不適應(yīng)新形勢的新需要，要作為法律法規(guī)中的重點，全力推動修訂工作。推動《特種設(shè)備安全法》、《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》、《產(chǎn)品責任法》等法律、行政法規(guī)立法工作。推動地方性法規(guī)、規(guī)章制定修訂工作，適當完善和細化有關(guān)規(guī)定。做好現(xiàn)行法律法規(guī)清理工作。

　　2.推進我國技術(shù)規(guī)范與標準的制訂和修訂工作。（1）從整個質(zhì)監(jiān)工作的全局對我國現(xiàn)有的非強制性標準、行業(yè)標準、地方標準等進行重新制定或修訂，消除現(xiàn)有標準互相矛盾和抵觸或者有些方面無標可依的現(xiàn)象，加強標準與法律法規(guī)、重大產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配套。（2）大力推行等同等效采用國際標準和技術(shù)法規(guī)，加快在標準體系上與國際接軌。促進標準的國際化與自主知識產(chǎn)權(quán)化，建立以自主知識產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的與國際接軌的標準體系，提升國家標準的有效性、適用性和競爭力。

　　3.全力做好法規(guī)協(xié)調(diào)工作。密切關(guān)注同級人大立法機關(guān)、政府法制辦開展的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章立法工作，加強對涉及質(zhì)監(jiān)工作規(guī)定的研究。與有關(guān)部門建立良好的工作聯(lián)絡(luò)機制，加大協(xié)調(diào)溝通力度，維護法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。

　　（三）完善質(zhì)監(jiān)法律制度

　　任何一種能被稱之為法律制度的制度，都必定關(guān)注或反映著相應(yīng)社會與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對性的，符合特定階段需求的基本法律價值。質(zhì)監(jiān)法律制度所關(guān)注的價值即是社會質(zhì)量安全的維護，對這一價值的追求反過來又使法律制度在實施過程中不斷得到完善和發(fā)展。

　　1.健全缺陷產(chǎn)品召回制度。應(yīng)加快缺陷產(chǎn)品召回制度的立法步伐，設(shè)立獨立、公正、權(quán)威的監(jiān)測機構(gòu)，制定產(chǎn)品質(zhì)量檢測認定標準，在召回程序、時限以及對缺陷產(chǎn)品的分級管理等方面制定具體實施細則。加大處罰力度，保障缺陷產(chǎn)品召回制度的實施。應(yīng)通過司法解釋或立法，擴大產(chǎn)品生產(chǎn)者的范圍，嘗試建立缺陷產(chǎn)品的公共基金。

　　2.完善產(chǎn)品質(zhì)量責任制度。產(chǎn)品質(zhì)量責任是民事責任的一種重要責任形式，是指產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者違反產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)應(yīng)承擔的法律后果。應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況適當擴大“產(chǎn)品”的范圍。在統(tǒng)一產(chǎn)品責任的立法中，進一步健全懲罰性賠償機制。

　　3.完善舉報獎勵制度。舉報獎勵是國家有關(guān)機關(guān)對公民的舉報行為給予一定物質(zhì)和精神獎勵的行為,是強化公民舉報的內(nèi)在動力。要發(fā)揮12365舉報投訴機制的作用，完善舉報獎勵制度，明確舉報獎勵的對象、標準和程序，提高舉報質(zhì)量和舉報人的積極性。

　　4.完善落實企業(yè)主體責任制度。建議嘗試將落實企業(yè)主體責任制度推廣至不限于食品企業(yè)的其他企業(yè)，通過完善企業(yè)承諾制度、質(zhì)量誠信機制和黑名單制度、企業(yè)履責報告制度和企業(yè)培訓(xùn)教育制度，增強企業(yè)的主體責任意識，以國家強制力保障企業(yè)主體責任的落實。

　　5.完善認證認可制度。建議完善我國的《認證認可條例》，嚴格規(guī)范認證機構(gòu)的設(shè)立條件，特別是認證機構(gòu)的技術(shù)能力，可以考慮以國外和國際著名認證機構(gòu)的技術(shù)能力標準作為參考制定我國認證機構(gòu)的基本能力要求。

　?。ㄋ模├眄樫|(zhì)監(jiān)管理體制

　　質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法管理體制的缺陷使法律在調(diào)整質(zhì)監(jiān)工作時缺乏有效的執(zhí)行機制，無法執(zhí)行的政策和法律是毫無任何價值可言的，要使質(zhì)監(jiān)法律法規(guī)真正實現(xiàn)其當初創(chuàng)設(shè)的目的，必須有強有力的執(zhí)行機制予以相互配合。

　　1.整合執(zhí)法力量，明晰監(jiān)管職責。質(zhì)監(jiān)綜合執(zhí)法方面。由質(zhì)監(jiān)部門承擔，其他相關(guān)執(zhí)法部門只履行管理職能。這一職能定位要法制化，要提供一個法律的保障。將行政處罰權(quán)交由質(zhì)監(jiān)部門行使，是考慮到質(zhì)監(jiān)部門是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理的綜合部門，具有長期的質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)驗，并且下設(shè)有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，可以為質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法提供技術(shù)支撐。

　　2.理順工作機制，確立管轄原則。應(yīng)科學(xué)劃分各級執(zhí)法稽查機構(gòu)的管轄權(quán)，確立區(qū)域管轄為主、級別管轄為輔的管轄原則，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心。建議市局稽查隊與縣區(qū)局稽查隊實行級別管轄，市局稽查隊負責查辦較大案件（可以違法貨值金額作為標準），縣區(qū)局稽查隊負責查辦一般案件。對不屬于本級管轄的案件，應(yīng)及時移交。各局將轄區(qū)分為若干責任區(qū)，稽查隊分為若干執(zhí)法組，每組負責一個責任區(qū)，實行區(qū)域管轄。各級局的內(nèi)設(shè)科室不再開展監(jiān)督檢查和行政處罰工作。

　　3.提升隊伍素質(zhì)，強化執(zhí)法監(jiān)督。加大法律知識和專業(yè)知識培訓(xùn)力度。定期更新完善質(zhì)監(jiān)隊伍知識儲備，對新頒布的質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域及其他相關(guān)法律法規(guī)要及時組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，注重考核質(zhì)監(jiān)隊伍將知識學(xué)以致用的能力。定期開展專業(yè)知識培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使質(zhì)監(jiān)隊伍的每位成員都能全面深刻地理解和領(lǐng)會質(zhì)監(jiān)工作的內(nèi)在要求。建立公正透明的公開招考、競爭上崗機制，確保優(yōu)秀的質(zhì)監(jiān)人才能在最合適的崗位上人盡其用，激發(fā)整個質(zhì)監(jiān)隊伍干事創(chuàng)業(yè)的斗志和信心。

　　（作者單位：山東省濱州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局濱城區(qū)分局）《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年11月刊