■文/葉 濤

      【案情簡介】

　　2012年，根據(jù)舉報(bào)，J省S市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員依法對(duì)位于該市轄區(qū)的HR公司執(zhí)法檢查，檢查發(fā)現(xiàn)HR公司生產(chǎn)鮮啤酒所使用的包裝容器——啤酒保鮮桶涉嫌為未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品，該啤酒保鮮桶的生產(chǎn)企業(yè)為L省Q市GH公司。經(jīng)調(diào)查了解，該啤酒保鮮桶由三層不同材料復(fù)合而成，其中外殼為復(fù)合塑料，內(nèi)膽材料為聚乙烯（PE）吹塑桶，桶中間的是聚氨酯保溫層，并且裝有放出啤酒的閥門。檢查過程中當(dāng)事人HR公司不能提供該啤酒保鮮桶的生產(chǎn)許可證，HR公司申辯稱該啤酒保鮮桶不需要生產(chǎn)許可，并提供了索證材料：GH公司啤酒保鮮桶生產(chǎn)所執(zhí)行的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、GH公司的啤酒保鮮桶成品的第三方檢驗(yàn)報(bào)告、材料質(zhì)檢報(bào)告及關(guān)于該種啤酒保鮮桶不需要生產(chǎn)許可的情況說明等。執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)制作好筆錄，做好拍照等取證工作，準(zhǔn)備繼續(xù)核實(shí)相關(guān)情況。

　　【處理經(jīng)過】

　　啤酒保鮮桶是否需要生產(chǎn)許可。檢查后，GH公司提交了書面說明，認(rèn)為其生產(chǎn)的啤酒保鮮桶不在國家質(zhì)檢總局發(fā)布的塑料包裝材料（容器類）生產(chǎn)許可的產(chǎn)品目錄中，不需要取得生產(chǎn)許可。執(zhí)法人員查閱了國家質(zhì)檢總局生產(chǎn)許可文件《食品用塑料包裝材料（容器類）生產(chǎn)許可審查細(xì)則》，其中在“容器”類產(chǎn)品單元中將聚乙烯（PE）吹塑桶納入了《第一批實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入制度管理的食品用塑料包裝、容器、工具等制品目錄》。而涉案的啤酒保鮮桶內(nèi)膽為聚乙烯吹塑而成，復(fù)合了保溫材料和塑料，與目錄內(nèi)的聚乙烯（PE）吹塑桶不能嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。食品用包裝容器由國家質(zhì)檢總局委托各省級(jí)局發(fā)證，為慎重起見，S市局食品處向J省質(zhì)監(jiān)局書面請(qǐng)示該啤酒保鮮桶是否需要生產(chǎn)許可。J省質(zhì)監(jiān)局《關(guān)于對(duì)全塑啤酒桶生產(chǎn)許可問題請(qǐng)示的回復(fù)》（下稱《J省局復(fù)函》）明確：“以聚乙烯（PE）材質(zhì)為內(nèi)膽的塑料容器，已列入《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》規(guī)定的范圍?！彪S后，S市局以HR公司涉嫌在經(jīng)營活動(dòng)中使用無證的啤酒保鮮桶為由立案調(diào)查。

　　GH公司生產(chǎn)許可情況。因GH公司是位于L省的一家生產(chǎn)啤酒保鮮桶的專門企業(yè)，涉嫌無證生產(chǎn)，S市局依據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第四條規(guī)定，向L省Q市質(zhì)監(jiān)局通報(bào)情況，并請(qǐng)求核查GH公司啤酒保鮮桶的生產(chǎn)許可情況。Q市質(zhì)監(jiān)局查明：GH公司生產(chǎn)啤酒保鮮桶所使用的內(nèi)膽分別由該市A公司和B公司提供，其中10L規(guī)格的啤酒桶內(nèi)膽（PE）生產(chǎn)企業(yè)——A公司未取得食品包裝容器（PE吹塑桶）的生產(chǎn)許可；而2L規(guī)格的啤酒桶內(nèi)膽（PET）生產(chǎn)企業(yè)——B公司已取得（內(nèi)膽）生產(chǎn)許可。經(jīng)了解，L省為該種啤酒保鮮桶的主要產(chǎn)地，但L省內(nèi)尚未有企業(yè)取得啤酒保鮮桶產(chǎn)品的生產(chǎn)許可。

　　對(duì)HR公司的調(diào)查情況。第一，根據(jù)J省局復(fù)函，S市局下達(dá)責(zé)令改正通知書，要求當(dāng)事人采用已經(jīng)取得生產(chǎn)許可的啤酒包裝容器，或者使用不銹鋼包裝容器（不需生產(chǎn)許可）予以替代。第二，辦案人員對(duì)GH公司違法使用該種10L規(guī)格啤酒保鮮桶作為包裝容器的鮮啤酒的生產(chǎn)銷售情況全面調(diào)查，認(rèn)定貨值金額及違法所得。第三，HR公司申辯稱其在采購啤酒保鮮桶時(shí)，履行了索證的法定義務(wù)，并表明其無意違反國家法律規(guī)定，在接到責(zé)令改正通知后及時(shí)整改，請(qǐng)求不再給予罰款等經(jīng)濟(jì)處罰。

　　案件處理結(jié)果。S市局召開案審會(huì)進(jìn)行審理，就該案是否處罰、定性問題、法律適用等問題進(jìn)行了激烈的辯論，最終認(rèn)定：HR公司在經(jīng)營活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證的以聚乙烯（PE）為內(nèi)膽的塑料容器（啤酒保鮮桶），其行為已違反了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第五條之規(guī)定，綜合考慮當(dāng)事人購進(jìn)啤酒保鮮桶時(shí)履行了進(jìn)貨檢查驗(yàn)收義務(wù)，啤酒保鮮桶是否需要生產(chǎn)許可在J省局回復(fù)后才得以明確，且當(dāng)事人已積極改正等因素，依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十八條之規(guī)定從輕處理如下：沒收違法所得，并處5萬元的罰款。案件告知后，HR公司未要求聽證，在處罰決定書送達(dá)后及時(shí)繳納了罰沒款，在法定期間內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議，也未提起訴訟。

　　【案件評(píng)析】

　　本案順利辦結(jié)，但圍繞案件辦理過程中的爭議，留給我們諸多思考，需要我們?cè)谛姓幜P、行政許可、行政指導(dǎo)與服務(wù)企業(yè)等方面加以完善。細(xì)細(xì)品味，本案的爭議點(diǎn)如下：

　　是否處罰及案件定性問題。關(guān)于此問題，案審過程中產(chǎn)生了幾種不同的意見：第一種意見認(rèn)為，HR公司使用了啤酒保鮮桶，其中的聚乙烯內(nèi)膽吹塑桶為無證產(chǎn)品，而GH公司則是使用了該種10L規(guī)格的未取證產(chǎn)品為內(nèi)膽生產(chǎn)了啤酒保鮮桶，故認(rèn)為在經(jīng)營活動(dòng)中使用無證產(chǎn)品的違法主體應(yīng)為GH公司，而不是HR公司，對(duì)本案的當(dāng)事人HR公司不應(yīng)予以處罰。第二種意見認(rèn)為，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》中的“在經(jīng)營活動(dòng)中使用”可以理解為包括直接使用和間接使用兩種情況，并認(rèn)為HR公司這種情形是屬于間接經(jīng)營性使用，應(yīng)予處罰，但考慮到本案情況可從輕處理。第三種意見認(rèn)為，根據(jù)J省局的回復(fù)函，涉案的啤酒保鮮桶是以PE為內(nèi)膽的塑料容器，作為一個(gè)產(chǎn)品需要辦理生產(chǎn)許可，這一點(diǎn)已經(jīng)得到明確，HR公司在經(jīng)營活動(dòng)中使用無證產(chǎn)品，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)，結(jié)合本案，可以從輕處罰。案審會(huì)最終采納了第三種意見。筆者以為，爭論的焦點(diǎn)在于對(duì)J省局復(fù)函的理解存在不同，該復(fù)函只是明確了以PE為內(nèi)膽的塑料容器需要生產(chǎn)許可，但是若內(nèi)膽已經(jīng)取得生產(chǎn)許可，那么作為啤酒保鮮桶（如本案中2L規(guī)格啤酒保鮮桶）整體是否需要取得生產(chǎn)許可？若內(nèi)膽未取得生產(chǎn)許可，那么作為整體產(chǎn)品的啤酒保鮮桶（如本案中10L規(guī)格啤酒保鮮桶）是否是整體申請(qǐng)生產(chǎn)許可呢？這些問題在J省局復(fù)函中并未明確，這些都是企業(yè)在申請(qǐng)生產(chǎn)許可的過程中無法回避的問題。筆者以為，J省局復(fù)函未明確的問題只是行政許可實(shí)施中的具體問題，并不是行政處罰案件辦理中的關(guān)注焦點(diǎn)，然為避免爭議，本案中認(rèn)定了HR公司10L規(guī)格啤酒保鮮桶的貨值及違法所得，符合法理情理，HR公司也表示認(rèn)可。至于在經(jīng)營性活動(dòng)中使用的分類問題，法規(guī)上并無直接和間接的分類方法，在相關(guān)解釋中也只是分為“企業(yè)在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中消耗和使用列入目錄產(chǎn)品”及“企業(yè)在從事為社會(huì)提供服務(wù)等經(jīng)營活動(dòng)過程中消耗和使用列入目錄產(chǎn)品”兩種分類。

　　行政許可產(chǎn)品目錄的理解問題。國務(wù)院行政法規(guī)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定：“國家對(duì)實(shí)行工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品，統(tǒng)一目錄，統(tǒng)一審查要求，統(tǒng)一證書標(biāo)志，統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睆纳鲜龇l來看，對(duì)于工業(yè)產(chǎn)品需要許可的產(chǎn)品目錄應(yīng)該是法定的，并且是明確的，然而，科技發(fā)展日新月異，工業(yè)產(chǎn)品千差萬別，目錄內(nèi)產(chǎn)品名稱不可能覆蓋所有實(shí)際上生產(chǎn)的產(chǎn)品。就本案而言，啤酒保鮮桶內(nèi)膽為聚乙烯（PE）吹塑桶，外層是聚氨酯保溫層，最外層是塑料，單以產(chǎn)品名稱來對(duì)照，啤酒保鮮桶的確未列入《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》，列入該細(xì)則的食品用包裝容器只是聚乙烯（PE）吹塑桶。而啤酒保鮮桶的生產(chǎn)企業(yè)GH公司認(rèn)為應(yīng)該嚴(yán)格按照目錄中的產(chǎn)品名稱來認(rèn)定，故認(rèn)為不在發(fā)證范圍。筆者分析，J省局復(fù)函對(duì)于許可目錄的理解應(yīng)該是不完全拘泥于產(chǎn)品名稱，有時(shí)還要考慮用途綜合認(rèn)定，因?yàn)椴慌懦械钠髽I(yè)給生產(chǎn)的產(chǎn)品取一個(gè)不在生產(chǎn)許可目錄內(nèi)的“別名”從而回避申請(qǐng)生產(chǎn)許可證的可能。J省局復(fù)函的這種認(rèn)定，即直接與食品接觸的為聚乙烯（PE）吹塑桶，那么就應(yīng)該屬于發(fā)證范圍之內(nèi)，雖屬擴(kuò)大解釋，這種作法卻符合當(dāng)今多數(shù)國家對(duì)于涉及人民生命健康的許可證領(lǐng)域?qū)彶槭謬?yán)格謹(jǐn)慎的趨勢(shì)要求。但是聚乙烯吹塑桶與啤酒保鮮桶的生產(chǎn)許可是要分別全部取得，還是能夠相互覆蓋，省局復(fù)函并未明確。這也說明在行政許可的管理上存在滯后性的不足。

　　誠然，作為行政許可的產(chǎn)品目錄，涉及產(chǎn)品種類繁多，新產(chǎn)品層出不窮，不可能對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行全部覆蓋。目錄的制定如同法律的制定一樣，制定出來就已經(jīng)落后了?！豆I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第三條第四款也明確，“國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門適時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行評(píng)價(jià)、調(diào)整和逐步縮減，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布?！笨梢?，法規(guī)上也要求目錄是個(gè)動(dòng)態(tài)更新逐步完善的過程，這就要求許可機(jī)關(guān)在實(shí)際產(chǎn)品與目錄內(nèi)產(chǎn)品名稱不完全一致的時(shí)候應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的行政指導(dǎo)，甚至是與申請(qǐng)企業(yè)及時(shí)互動(dòng)，深刻把握對(duì)生產(chǎn)許可的細(xì)則、目錄的理解，及時(shí)修正，既契合生產(chǎn)企業(yè)對(duì)法律規(guī)則明確性的合理訴求，也避免行政機(jī)關(guān)在許可過程中對(duì)產(chǎn)品目錄的解釋擁有過大的行政許可自由裁量權(quán)。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年11月刊