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突破傳統(tǒng) 優(yōu)化方法
——論新形勢下我國產品質量監(jiān)管模式的創(chuàng)新與改進
■文/黃培東
本文闡述了我國質量監(jiān)管工作的發(fā)展特點，分析了當前產品質量監(jiān)管模式面臨的機遇與挑戰(zhàn)，有針對性地提出了解決產品質量問題、改進質量監(jiān)管模式的途徑和方法。
隨著改革開放和社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，我國產品質量監(jiān)管體制機制逐步完善。多年來，各級質監(jiān)部門通過創(chuàng)新質量工作方法、改進質量監(jiān)管模式，有力地保障了產品質量安全，全社會質量總體狀況平穩(wěn)向好。但是，我們也必須清醒地看到，當前我國產品質量安全面臨的形勢依然嚴峻，局部一些問題還比較突出。包括問題乳粉、瘦肉精、地溝油、木地板等產品質量安全事件的發(fā)生，從一個側面反映出創(chuàng)新產品質量監(jiān)管模式、改進監(jiān)管方法的重要性和緊迫性。
監(jiān)管工作的發(fā)展特點
我國的產品質量監(jiān)管工作歷經多年的發(fā)展，在遵循質量發(fā)展的基本規(guī)律，充分借鑒世界各國成功經驗的基礎上，逐步探索形成了具有鮮明自身特色的體制機制和監(jiān)管模式。實踐證明，這一模式在一定程度上適應了我國社會主義初級階段的基本國情，適應了社會主義市場經濟的發(fā)展要求，適應了政府職能轉變和實現(xiàn)科學發(fā)展的需要。其發(fā)展特點主要體現(xiàn)在以下三個方面：
?。ㄒ唬┬纬闪讼鄬薪y(tǒng)一的監(jiān)管體系。改革開放以來，黨和國家高度重視質監(jiān)工作，逐步實現(xiàn)了標準、計量、產品質量、食品安全、特種設備、認證認可、纖維檢驗等為一體的統(tǒng)一管理模式，形成了以質量和安全為核心、以技術手段為支撐、內外監(jiān)管相統(tǒng)一的質量監(jiān)管體制機制。這一較為集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，有利于整合行政和技術資源優(yōu)勢，有利于形成提升質量水平的合力，有利于統(tǒng)籌協(xié)調解決質量問題。
?。ǘ┬纬闪溯^為合理完備的監(jiān)管模式。多年來，各級質監(jiān)部門堅持以質量為中心，以提升質量水平、保障和改善民生為目標，大力實施“標準引領、品牌發(fā)展和以質取勝”三大戰(zhàn)略，從源頭抓質量，通過嚴格市場準入、企業(yè)監(jiān)管、監(jiān)督抽查、執(zhí)法打假等，逐步形成了對產品生產全過程的質量監(jiān)管工作模式，有力促進了質量水平的提升，有效制止了質量違法行為的發(fā)生，為規(guī)范市場秩序、保障民生安全、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。
?。ㄈ┬纬闪吮容^適合區(qū)域發(fā)展的監(jiān)管機制。一直以來，各級質監(jiān)部門圍繞服務經濟社會發(fā)展、服務中心大局，通過加強部門聯(lián)合、形成工作合力，探索建立起了產品、工程、服務、環(huán)境四位一體的大質量工作機制，為推動經濟增長、轉變發(fā)展方式、促進對外開放起到了積極的保障作用。
面臨的機遇和挑戰(zhàn)
質量是經濟社會發(fā)展的永恒主題。在我國進入全面建成小康社會的關鍵階段，黨的十八大對推進中國特色社會主義偉大事業(yè)作出了全面部署，明確提出要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把推動發(fā)展的立足點轉到提高質量和效益上來。這為質監(jiān)工作的前進和發(fā)展指明了方向、提供了動力、帶來了機遇。
必須看到，傳統(tǒng)的產品質量監(jiān)管模式是在高度集中的計劃經濟體制下形成的，其主要工作方式是通過政府部門的領導和制約，以行政命令的方式推動各個企業(yè)、單位質量工作的開展。具體實施過程中，突出表現(xiàn)為統(tǒng)管細查、一包到底，直接介入企業(yè)微觀管理。這一監(jiān)管模式一定程度上適應了我國計劃經濟時期生產力水平不高、企業(yè)質量管理體系不健全、產品質量水平不穩(wěn)定的需要。然而，隨著社會經濟形勢發(fā)生深刻變化，產品質量監(jiān)管模式也面臨巨大的挑戰(zhàn)。
一是生產力水平提升要求進一步強化企業(yè)自主管理。隨著改革開放步伐的加快，我國生產力水平明顯提升，產品結構發(fā)生顯著變化。與此同時，質量工作的不斷深入和質量管理理論的推廣應用，使廣大企業(yè)的質量管理水平有了長足進步，企業(yè)自主管理能力得到增強。與之相比，傳統(tǒng)的產品質量監(jiān)管模式以產品為關注重點，側重于對產品的生產過程實施監(jiān)管，這使得原本應由企業(yè)實施的自我管理變成了政府部門的代為管理，企業(yè)質量工作的主動性和能動性受到限制，有限的政府資源也面臨巨大壓力。
二是政府職能轉變要求進一步強化宏觀質量管理。市場經濟條件下，政府機構改革和職能轉變不斷加快，特別是服務型政府建設，要求政府的主要職能更加側重于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。與之相比，傳統(tǒng)的產品質量監(jiān)管模式偏重于對企業(yè)內部因素的控制，直接介入企業(yè)的微觀管理，一定程度上忽視對外部因素的管控和運用，造成宏觀管理和服務職能不足，削弱了產品質量綜合監(jiān)管效能的發(fā)揮。
三是質監(jiān)工作職能擴增要求進一步提高監(jiān)管科學性。隨著國務院“三定方案”的落實，質監(jiān)部門承擔起包括產品質量監(jiān)督、特種設備監(jiān)察、行政執(zhí)法檢查等涉及社會經濟發(fā)展和民生安全保障的諸多職能。然而，與業(yè)務量的急劇增長相比，當前質監(jiān)部門的人員編制數(shù)量增長緩慢，質量監(jiān)管力量與監(jiān)管對象之間的矛盾日益突出，如果仍然固守傳統(tǒng)的產品質量監(jiān)管模式，不尋求監(jiān)管方式的創(chuàng)新，不提升監(jiān)管的科學性和有效性，產品質量監(jiān)管必然會陷入顧此失彼、疲于應付的尷尬局面。
監(jiān)管模式的改進與創(chuàng)新途徑
產品質量監(jiān)管模式是質量工作體制機制的外在表現(xiàn)形式。要完善質量工作體系，提升質量監(jiān)管效能，就必須順應形勢發(fā)展需要，緊密結合質監(jiān)工作實際，圍繞產品質量影響因素管理和控制，探索建立與生產力發(fā)展水平相適應、與政府職能轉變相銜接的質量監(jiān)管新模式。
?。ㄒ唬┺D變工作思路，探索創(chuàng)新監(jiān)管模式。新形勢下，產品質量監(jiān)管模式應注重宏觀調控和源頭管理，堅持“管企業(yè)、企業(yè)管”、“抓法人、法人抓”的原則，通過綜合運用經濟、法律、行政等手段，強化對產品質量的影響因素管理，幫助和促進企業(yè)在內部建立起行之有效的質量工作責任機制，真正構建起“企業(yè)自主、市場調節(jié)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會參與”的質量工作格局。
一是監(jiān)管的目的應定位于保障產品質量安全。要以全面推進質量強國建設，提高我國產品質量總體水平為目標，通過嚴格實施政府質量監(jiān)管，提高行政監(jiān)管效率，促進企業(yè)練好內功、提升能力、提高質量水平，最終為社會和民眾提供合格、優(yōu)質的產品。
二是監(jiān)管的對象應從以往以產品為重點，向以企業(yè)為重點轉移。通過發(fā)揮企業(yè)的自主管理作用，推動企業(yè)建立“隱患自查、責任自負、接受監(jiān)督”的質量管理機制，減輕質監(jiān)部門的監(jiān)管壓力，提升監(jiān)管的有效性。
三是監(jiān)管的方式應從以往注重產品生產過程的監(jiān)管，向注重產品質量的影響因素管理轉移。通過間接調控，實現(xiàn)監(jiān)管力量的有效傳遞，使質監(jiān)工作職能真正從微觀低效中解放出來，提升監(jiān)管的科學性。
?。ǘ┩怀鲋攸c環(huán)節(jié)，強化企業(yè)質量監(jiān)管。強調企業(yè)的自主管理并不意味著質監(jiān)部門就此放棄對產品生產過程的監(jiān)管。事實上，將監(jiān)管對象從產品向企業(yè)轉移，是發(fā)揮質量部門資源技術優(yōu)勢，解決行政監(jiān)管人機不匹配矛盾的方法，也是體現(xiàn)企業(yè)產品質量主體責任，實現(xiàn)“管企業(yè)、企業(yè)管”目標的有效途徑。在具體監(jiān)管過程中，應突出“三個嚴格”：
一是嚴格技術把關，強化企業(yè)事前監(jiān)管。發(fā)揮標準的基礎性作用，將制訂、完善和執(zhí)行產品標準、檢測方法等技術性法規(guī)放在重要位置，通過科學設定技術標準，有效規(guī)范企業(yè)生產行為；發(fā)揮行政許可的審核把關作用，對關系人民健康、國計民生的重要產品，通過嚴格實施市場準入、強制認證等，使企業(yè)質量組織、管理制度、生產設備等內部因素不斷完善，提高企業(yè)產品質量保障能力。
二是嚴格監(jiān)督檢查，強化企業(yè)事中監(jiān)管。以促進企業(yè)質量組織建設和功能發(fā)揮為重點，加強對企業(yè)質量管理制度建立和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，通過日常巡查、產品抽檢、執(zhí)法查處等，提升企業(yè)遵紀守法意識，規(guī)范企業(yè)質量管理行為；加強質量知識宣傳教育，推廣先進質量管理方法，提升企業(yè)全員質量安全意識，提高企業(yè)原輔材料進貨把關、生產過程關鍵點控制、成品出廠檢驗、不合格品處置等全過程的質量管理能力。
三是嚴格跟蹤整治，強化企業(yè)事后監(jiān)管。作為對已產生不合格產品的行為實施消除影響的補救措施，事后監(jiān)管是產品質量監(jiān)管不可或缺的部分。質監(jiān)部門應充分發(fā)揮自身行政、技術和資源優(yōu)勢，加大后處理工作力度，通過深入實施質量分析、缺陷產品召回、許可證注（撤）銷、行政執(zhí)法處罰等措施，科學處置不合格產品，指導和幫助企業(yè)建立、完善內部因素。
?。ㄈ娀绽砟?，推進質量平臺建設。大力加強服務型質監(jiān)建設，以促進區(qū)域經濟社會發(fā)展為目標，針對企業(yè)的發(fā)展實際和客觀需要，有效整合、集成、優(yōu)化各類質量資源，發(fā)揮質監(jiān)部門行政、技術優(yōu)勢，有的放矢地為企業(yè)提供質量管理、技術攻關、標準建設、檢驗檢測、品牌創(chuàng)建等全方位服務，努力構建一套推動企業(yè)質量發(fā)展的技術支撐系統(tǒng)和資源共享渠道。
一是建立綜合信息查詢平臺。充分依托質監(jiān)系統(tǒng)現(xiàn)有信息資源和網(wǎng)絡平臺，免費為企業(yè)提供法律法規(guī)、技術標準、生產許可、監(jiān)督抽查等信息查詢服務。搭建質量信用信息平臺，推動質量誠信體系建設，實現(xiàn)質量信用信息的社會共享，合力營造良好的質量信用環(huán)境。
二是建立專業(yè)技術服務平臺。發(fā)揮檢驗檢測機構的技術優(yōu)勢，積極為企業(yè)提供質量檢驗檢測、產品性能測試等服務，指導和幫助企業(yè)提升產品檢驗能力；建立專家咨詢平臺，通過網(wǎng)絡問診、專家會診等方式，為企業(yè)提供計量、標準、認證、管理等咨詢服務，引導企業(yè)建立健全質量管理體系，提高質量管理水平；建立質量人才培訓平臺，為企業(yè)提供質量法律法規(guī)和業(yè)務理論知識的培訓，促進企業(yè)管理者科學決策能力和員工整體素質的提升。
三是建立專項質量扶持平臺。建立品牌保護平臺，向擁有核心技術和自主知識產權的企業(yè)實行政策傾斜，指導并推動企業(yè)參與名牌創(chuàng)建等活動；建立執(zhí)法打假平臺，加強對企業(yè)創(chuàng)新成果的保護，加大對侵犯企業(yè)權益和制銷假冒偽劣產品的打擊力度，維護市場秩序，保護創(chuàng)新積極性；建立專項資金資助平臺，采取區(qū)別對待政策，通過設立企業(yè)質量發(fā)展基金、完善涉企收費維權機制、適度減免企業(yè)審批費用、嚴格執(zhí)行收費公示制度等方式，為企業(yè)發(fā)展提供資助，促進其拓寬發(fā)展空間。
?。ㄋ模┳⒅睾暧^調控，凝聚社會監(jiān)管合力。正視當前質量監(jiān)管力量與數(shù)量不平衡的矛盾這一現(xiàn)實，進一步加大質量宏觀調控力度，充分匯聚社會力量、發(fā)揮各方優(yōu)勢，努力形成產品質量監(jiān)管的合力。
一是加強質量政策引導。發(fā)揮質量政策對質量發(fā)展的規(guī)范、引領作用，加快淘汰落后產品，促進結構優(yōu)化升級；加快質量績效考核體系建設，強化考核結果運用，嚴格質量事故調查和責任追究，促進質量措施落到實處；加強質量激勵機制建設，進一步完善質量獎勵、品牌發(fā)展、質量強市等制度，通過表彰先進、樹立典型，最大限度地激發(fā)廣大企業(yè)和全社會重質量、講誠信、樹品牌的良好風氣。
二是加強質量法治建設。堅持運用法律手段解決質量發(fā)展中的矛盾和問題，通過健全質量法律法規(guī)，為合法生產、誠信經營創(chuàng)造條件；通過嚴格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，保證公正、文明執(zhí)法環(huán)境；通過強化法制宣教，普及質量知識，宣傳質量法律，營造良好的社會氛圍。
三是加強質量環(huán)境建設。著力優(yōu)化質量發(fā)展環(huán)境，推動質量文化建設，促進企業(yè)牢固樹立質量就是生命的理念，推進以質取勝戰(zhàn)略的實施；加強質量誠信體系建設，加大質量失信懲戒力度，強化企業(yè)質量責任主體意識；加強市場運行機制建設，嚴厲打擊質量違法行為，促進社會資源向優(yōu)質產品、優(yōu)秀品牌和優(yōu)勢企業(yè)聚集，努力建立起企業(yè)依法使用生產要素、公平參與市場競爭、平等受到法律保護的環(huán)境。
（作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局）
《中國質量技術監(jiān)督》2013年12月刊
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