■文//邵國興  楊  琳案情簡(jiǎn)介

　　2013年1月27日，劉某向Z市質(zhì)監(jiān)局提交了申訴舉報(bào)材料，反映L公司生產(chǎn)的蝦皮，外包裝標(biāo)識(shí)存在未標(biāo)注相應(yīng)等級(jí)等問題，不符合《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》等規(guī)定的要求。2月6日，Z市質(zhì)監(jiān)局C分局組織執(zhí)法人員對(duì)L公司進(jìn)行了執(zhí)法檢查，2月7日，對(duì)該公司的違法行為立案處理，并將相關(guān)情況發(fā)函送達(dá)劉某。3月27日，C分局對(duì)該公司的違法行為依法作出了行政處罰，并將處理結(jié)果函告了申請(qǐng)人。4月6日，劉某提起行政復(fù)議，認(rèn)為C分局未在法定期限內(nèi)，對(duì)其申訴組織產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解，構(gòu)成行政不作為。5月30日，Z市質(zhì)監(jiān)局依法作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)的決定。

　　這是一起質(zhì)監(jiān)部門常見的，因職業(yè)打假人申訴舉報(bào)引發(fā)的行政復(fù)議案件。本案中，兩級(jí)質(zhì)監(jiān)部門嚴(yán)格按照實(shí)事求是、依法處置、程序合法的原則，及時(shí)妥善地進(jìn)行了處置，取得了很好的法制效果，獲得Z市行政復(fù)議案件二等獎(jiǎng)。但是通過此案的辦理，筆者認(rèn)為對(duì)“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”的理解及法律適用，應(yīng)當(dāng)引起我們高度重視。

　　申訴的涵義

　　申訴的本意，是指公民或者企業(yè)事業(yè)等單位，認(rèn)為對(duì)某一問題的處理結(jié)果不正確，而向國家有關(guān)機(jī)關(guān)申述理由，請(qǐng)求重新處理的行為。新華詞典對(duì)申訴的解釋為：法律用語，訴訟當(dāng)事人或其他有關(guān)公民對(duì)已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時(shí)，依法向法院或者檢察機(jī)關(guān)提出重新處理的要求。亦指國家機(jī)關(guān)工作人員或政黨﹑社團(tuán)成員對(duì)所受處分不服時(shí)，向原機(jī)關(guān)(組織)或上級(jí)機(jī)關(guān)(組織)提出自己的意見。

　　根據(jù)申訴的內(nèi)容不同，申訴一般主要分為兩類，一是訴訟上的申訴，是指當(dāng)事人、被害人及其家屬或者知道案件情況的其他公民，認(rèn)為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定有錯(cuò)誤，向人民法院或者人民檢察院提出要求依法處理，予以糾正的行為。例如《刑事訴訟法》第二百零三條規(guī)定，當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，從而啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。二是非訴訟上的申訴，是指公民或者企業(yè)事業(yè)等單位，因本身的合法權(quán)益問題不服行政部門的處理、處罰或紀(jì)律處分，而向該部門或其上級(jí)機(jī)關(guān)提出要求重新處理，予以糾正的行為。例如《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定，公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。那么“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”是哪種申訴呢？

　　產(chǎn)品質(zhì)量申訴的法律思考

　　在分析“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”之前，我們首先要弄清楚產(chǎn)品質(zhì)量的定義。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織制訂的國際標(biāo)準(zhǔn)——《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證——術(shù)語》（ISO8402－1994），產(chǎn)品質(zhì)量是指產(chǎn)品“反映實(shí)體滿足明確和隱含需要的能力和特性的總和”。

　　在我國現(xiàn)行有效的法律中，只有《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行了一定的規(guī)范，其第二十六條第二款規(guī)定：“產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）不存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)，有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合該標(biāo)準(zhǔn)；（二）具備產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的使用性能，但是，對(duì)產(chǎn)品存在使用性能的瑕疵作出說明的除外；（三）符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，符合以產(chǎn)品說明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況?！边@三項(xiàng)內(nèi)容都表明，產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)為產(chǎn)品在功能、性能等方面的內(nèi)在技術(shù)要求，而沒有將外包裝標(biāo)識(shí)標(biāo)注等方面的要求納入到“產(chǎn)品質(zhì)量”的范疇。同時(shí)，該法第四十條規(guī)定銷售者應(yīng)當(dāng)賠償消費(fèi)者的三種情形，分別是不具備產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的使用性能而事先未作說明的；不符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的；不符合以產(chǎn)品說明、實(shí)物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況的，也都是圍繞產(chǎn)品質(zhì)量狀況，而非標(biāo)識(shí)標(biāo)注等問題。另外，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十條規(guī)定了生產(chǎn)者和經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任的九種情形，也不包括產(chǎn)品標(biāo)識(shí)標(biāo)注的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，有關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)方面的申訴不應(yīng)當(dāng)屬于“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”的范疇。本案中，劉某提起申訴舉報(bào)，雖然真實(shí)反映了企業(yè)確實(shí)存在違法違規(guī)行為，但沒有證據(jù)表明，企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量也存在問題，是否屬于“產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議”還有待商榷。

　　其次，筆者認(rèn)為“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”的客體與兩種申訴的內(nèi)容完全不一致，既不屬于訴訟上的申訴，也不屬于非訴訟上的申訴。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十七條對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議規(guī)定了4種解決方式：因產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)生民事糾紛時(shí)，當(dāng)事人可以通過協(xié)商或者調(diào)解解決，或者向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，以及向人民法院起訴。而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十四條則規(guī)定了爭(zhēng)議解決的5種途徑：協(xié)商和解，消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解，向有關(guān)行政部門申訴，提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，向人民法院提起訴訟等。該法多出來的一種解決方式就是“向有關(guān)行政部門申訴”。

　　為了貫徹執(zhí)行好《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，原國家技術(shù)監(jiān)督局在1998年頒布實(shí)施了《產(chǎn)品質(zhì)量申訴管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量申訴的處理程序和要求做出了明確的規(guī)定。但《辦法》中未對(duì)“申訴”一詞的定義進(jìn)行解釋。在國家質(zhì)檢總局2012年版的《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》（征求意見稿）中明確了申訴的含義，其第三條規(guī)定“本辦法所稱申訴，包括投訴和舉報(bào)。本辦法所稱投訴，是指消費(fèi)者就其所購買的產(chǎn)品是否存在產(chǎn)品質(zhì)量問題與生產(chǎn)者發(fā)生爭(zhēng)議而提出的調(diào)解訴求?！?br />
　　筆者認(rèn)為，本案對(duì)申訴的定義，進(jìn)一步擴(kuò)大了申訴的外延，不管在法律上或是實(shí)踐上都不貼切。從法律性質(zhì)上看，產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議應(yīng)是消費(fèi)者與生產(chǎn)者（銷售者）之間的民事糾紛，行政機(jī)關(guān)的介入只是作為第三者或中間人進(jìn)行協(xié)調(diào)，提出解決建議，不能依職權(quán)做出判決。產(chǎn)品質(zhì)量申訴性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是依當(dāng)事人申請(qǐng)，做出的非具體行政行為，具有被動(dòng)性、非訴性、第三方性的特征。

　　調(diào)解的正確運(yùn)用

　　本案中，復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)的理由為，被申請(qǐng)人未按照《辦法》的規(guī)定，及時(shí)履行調(diào)解職責(zé)。那么《辦法》對(duì)“調(diào)解”是如何規(guī)定的呢？

　　《辦法》第六條規(guī)定：技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)在接到產(chǎn)品質(zhì)量申訴后7日內(nèi)作出處理、移送處理或者不予處理的決定,并告知申訴人。第七條規(guī)定：技術(shù)監(jiān)督行政部門對(duì)無需追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申訴人或者被申訴人的請(qǐng)求,采用產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解方式予以處理。第二十三條規(guī)定：負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解的技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴人提供的書面材料之日起30日內(nèi)終結(jié)調(diào)解。對(duì)于復(fù)雜的產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議可以延長30日。調(diào)解不成的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止調(diào)解，被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在接到申訴人提供的書面材料之日起30日內(nèi)組織并終結(jié)調(diào)解。

　　筆者認(rèn)為，《辦法》第六條規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門對(duì)申訴的處理權(quán)，第七條則對(duì)申訴的范圍進(jìn)行了限制，即技術(shù)監(jiān)督行政部門對(duì)無需追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申訴人或者被申訴人的請(qǐng)求,采用產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解方式予以處理。該條款規(guī)定了采取調(diào)解方式處理申訴的兩個(gè)前提，一是該申訴不需要追究刑事、行政責(zé)任的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，二是必須由申訴雙方請(qǐng)求。對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量申訴，如果質(zhì)監(jiān)部門已經(jīng)追究了被申訴人的刑事或行政責(zé)任，則無需采用調(diào)解方式處理，因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營者的違法行為已經(jīng)承擔(dān)了相應(yīng)的法律責(zé)任，消費(fèi)者與生產(chǎn)者或銷售者之間的民事糾紛可以依據(jù)行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，通過其他的合法途徑處理。換句話說，并不是所有的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，質(zhì)監(jiān)部門都必須要經(jīng)過調(diào)解的程序。本案中，申請(qǐng)人申訴舉報(bào)的事由，經(jīng)被申請(qǐng)人調(diào)查核實(shí)，已立案查處，并依法做出行政處罰，符合《產(chǎn)品質(zhì)量申訴管理辦法》的規(guī)定，應(yīng)無需進(jìn)行調(diào)解，被申請(qǐng)人不存在行政不作為的違法行為，復(fù)議機(jī)關(guān)依法做出駁回申請(qǐng)的決定符合法律精神。

　　終上所述，筆者認(rèn)為雖然“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”在性質(zhì)上還有待商榷，但《產(chǎn)品質(zhì)量申訴管理辦法》需要盡快地進(jìn)行修改和完善，應(yīng)進(jìn)一步明確“產(chǎn)品質(zhì)量申訴”的范圍，依法細(xì)化申訴的處理流程，從而更好地指導(dǎo)基層單位依法正確處理產(chǎn)品質(zhì)量申訴案件。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年12月刊