理順機制 完善體系 深化改革

——淺析我國宏觀質量管理的現(xiàn)狀與對策

　　■文/謝繁寶

　　質量發(fā)展是興國之道、強國之策。宏觀質量管理關乎經(jīng)濟振興，關乎國運民生。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，質量管理水平穩(wěn)步提升，形成了質量、標準、計量為基礎性支撐的一套較為完備的質量管理體制，但也面臨著市場經(jīng)濟所帶來的眾多新的問題和挑戰(zhàn)。如何在社會主義市場經(jīng)濟條件下，讓宏觀質量管理在質量進步中發(fā)揮作用，是需要認真研究的新課題。

　　概念

　　武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長陳虹教授認為：“宏觀質量管理是研究一個國家或區(qū)域總體質量現(xiàn)象，并對總體質量進行有效監(jiān)管的科學”。

　　清華大學經(jīng)濟管理學院企業(yè)戰(zhàn)略與政策系教授石永恒認為：“質量宏觀管理，區(qū)別于質量微觀管理，是對一個國家，或一個區(qū)域，或一個行業(yè)的總體質量狀況進行分析和監(jiān)管，促進質量發(fā)展，塑造整體質量形象?！?br />
　　筆者認為，宏觀質量管理是同微觀質量管理相對的一個概念，是國家運用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段，利用質量激勵政策和質量管理工具，對國家或地區(qū)總體質量狀況進行分析和評價，以提高政府監(jiān)管效能，優(yōu)化市場競爭環(huán)境，保障社會監(jiān)督機制，提高質量總體水平，促進經(jīng)濟社會發(fā)展為目的的宏觀調控型管理。

　　問題

　　一是宏觀質量管理的核心目標不清晰。宏觀質量管理應當有多重目標，但是，宏觀質量管理與微觀質量管理在目標上的最大差異在于，宏觀質量管理側重于質量安全，微觀質量管理側重于質量發(fā)展。在我國目前的宏觀質量管理中，政府作為主要的監(jiān)管主體，開展的一些質量工作在質量安全和質量發(fā)展關系上的不當處理，偏離了宏觀質量管理的發(fā)展方向，在一定程度上忽略了質量的安全需要，影響了質量的發(fā)展需求。

　　二是宏觀質量管理的基本制度不明確。我國的市場經(jīng)濟還在逐步完善的過程中，諸多計劃經(jīng)濟的因素還在發(fā)揮著重要影響，這兩種體制的交叉與并存，使得我國的質量管理體系在很多方面陷入矛盾的狀態(tài)中。我國在計劃經(jīng)濟時期，就沒有真正意義上的與企業(yè)微觀質量管理體制相對應的宏觀質量管理體制，要建立與市場經(jīng)濟相適應的宏觀質量管理體系，還需要經(jīng)歷一個漫長的探索和發(fā)展的過程。

　　三是宏觀質量管理的管理主體不協(xié)調。宏觀質量管理由市場質量管理、社會質量管理和政府質量管理共同構成，這三類不同的主體在宏觀質量管理中都有其自身不可替代的功能，從而構成完整的宏觀質量管理系統(tǒng)。一個有效的宏觀質量管理系統(tǒng)，有賴于這三類管理主體共同發(fā)揮作用。當前，在我國的宏觀質量管理中，只有政府的質量管理在發(fā)揮著單一的作用，缺乏社會組織和市場組織的管理與配合。面對著復雜的質量管理對象，政府實際上根本沒有辦法履行宏觀質量管理的全部職能，這也就是質量安全事故頻發(fā)和質量發(fā)展后勁不足的重要原因。

　　四是宏觀質量管理的質量消費者地位不高。質量的核心主體有兩個，一是質量的生產(chǎn)者，二是質量的消費者，這兩者中消費者主體是質量的最大利益相關方。當前，在質量供給和消費領域，我國的質量消費者明顯扮演著弱勢群體的角色。比如，消費者買到一雙有質量問題的皮鞋，需先向國家法定檢測機構提出檢測申請，由自己支付全部的檢測費用后提出質量申訴和訴訟。另外，消費者所面對的是一個在各方面能力都遠超過自己的企業(yè)，這使得消費者的質量維權根本無法進行。更嚴重的是，消費者即使獲得賠償，可能還不足以支付維權開銷。正因為這種維權在成本與收益上的不對稱，消費者往往會在權衡利弊之后，放棄對企業(yè)質量供給傷害的維權，在某種程度上也縱容了企業(yè)不正常的質量行為。

　　對策

　　一是理順宏觀質量管理發(fā)展機制。首先，要通過法律法規(guī)和規(guī)章制度的制定，為市場、社會和政府自身這三個質量管理主體確定相對清晰的管理領域，明確相應的管理職能，理清宏觀質量管理和微觀質量管理的邊界。其次，要敢于突破既往宏觀質量管理的思維慣性，創(chuàng)新宏觀管理思路，在國家的法律法規(guī)框架內，對現(xiàn)有宏觀質量管理體制進行改造，從宏觀和微觀角度綜合分析現(xiàn)有管理體制的發(fā)展。政府應當退出的質量管理領域，果斷地交還給市場管理機制，交還給社會管理機制；政府應當強化質量管理領域，通過政策引導、制度強化等方法將宏觀質量管理的重心逐步轉移到維護市場競爭秩序、激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力上來，轉移到提高質量安全監(jiān)管效能、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全上來。最后，要及時將宏觀質量管理過程中積累的寶貴管理經(jīng)驗加以分析和總結，有效的運行機制要做好制度化和標準化，納入到各級宏觀質量管理的常態(tài)化管理中，積極構建同社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相符合的現(xiàn)代宏觀質量管理體制。

　　二是加快政府質量管理體系改革。首先，建立健全質量宏觀管理制度。建立健全質量法律法規(guī)和技術性法規(guī)。嚴格檢驗檢測。完善產(chǎn)品侵權責任制度，切實維護消費者權益。完善質量安全風險監(jiān)測工作機制。其次，關注關鍵領域質量安全。在宏觀質量管理體系中，政府監(jiān)管最重要的職能就是保證國家或一個地區(qū)的質量安全，質量安全這個底線是宏觀質量管理的核心和基礎。政府有義務創(chuàng)造激勵企業(yè)質量創(chuàng)新的環(huán)境，但作為公共管理部門本質要求應當首先追求質量無害。有效地開展分級分類監(jiān)管工作，加強重點領域監(jiān)管，科學合理地制定監(jiān)督抽查計劃。將質量管理從繁雜的微觀質量管理中解脫出來，將有限的管理資源投入到激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力中，投入到開發(fā)質量人才資源中，投入到保障人民群眾密切關注的質量安全中。然后，建立起多維的激勵與約束機制，對微觀質量主體來說，可以設立政府質量獎、實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略等；對政府來說，如建立質量強省、質量強市（縣、市、區(qū)）激勵機制等。充分利用質量激勵政策和質量管理規(guī)劃，引導社會各級完善質量服務體系，市場競爭機制，發(fā)揮政府的監(jiān)管效能，激發(fā)企業(yè)的發(fā)展活力。最后，完善宏觀質量管理監(jiān)督機制。政府具有顯著的理性經(jīng)濟人特征，要警惕行政權力過多地干擾正常的宏觀質量管理秩序。要質量創(chuàng)新，及時淘汰落后的質量工作，建立起對質量制度的制約機制，建立起監(jiān)管權力的制衡機制，建立起質量創(chuàng)新制度的評價機制，使宏觀質量管理決策保持應有的科學性、合理性和公正性。

　　三是強化市場質量管理體系作用。首先，充分發(fā)揮市場機制作用，營造公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。作為微觀質量管理的主體，企業(yè)應嚴格質量主體責任，提高企業(yè)質量管理水平、加快企業(yè)質量技術創(chuàng)新、發(fā)揮優(yōu)勢企業(yè)引領作用，行業(yè)主導推動企業(yè)履行社會責任。消費者積極塑造產(chǎn)品質量安全、技術創(chuàng)新活躍，履行社會責任的現(xiàn)代企業(yè)精神。充分運用標準、計量、名牌等基礎性工作，引導企業(yè)質量實質性提升。其次，嚴格規(guī)范檢驗機構和認證認可機構。已經(jīng)初步實現(xiàn)市場化，政府要對檢驗市場主體資格進行嚴格審查，對檢驗行為嚴格監(jiān)控，對違規(guī)的檢驗結果嚴格處罰。建立市場化檢測和認證機制。打破行業(yè)壟斷壁壘，為企業(yè)發(fā)展提供橫向流動和縱向流動的空間。最后，培養(yǎng)有發(fā)展活力的人才梯隊。人才是有效實施宏觀質量管理的保障。1.提高基層質量管理人員素養(yǎng)。2.挖掘首席質量官的制度優(yōu)勢。3.改善質量工程師培養(yǎng)環(huán)境。充分發(fā)揮各級質量一線管理人員的管理經(jīng)驗，鼓勵企業(yè)對質量專業(yè)技術人員進行獎勵，在各級質量提升活動中挖掘優(yōu)秀質量管理人才。

　　四是深化社會質量管理體系改革。首先，加強質量管理的社會救濟機制。充分發(fā)揮消費者權益保護組織的作用，完善12365、12315等消費者維權機制，建立多元化質量信息提供渠道，發(fā)揮以消費者為核心的社會質量監(jiān)管體系功能，有效減少質量信息的不對稱程度，降低消費者維權成本，切實保護消費著權益。其次，要充分發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會的引導和監(jiān)管作用，通過行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律引導企業(yè)守法經(jīng)營，促進行業(yè)健康發(fā)展，積極開展各類質量管理創(chuàng)新活動，注重優(yōu)秀成果轉化。然后，積極發(fā)揮專業(yè)性社會組織的作用，聯(lián)合高校專家學者積極開展宏觀質量管理理論研究，推動宏觀質量管理理論成果應用研究。最后，完善全社會質量管理參與機制，包括調動全社會積極性的監(jiān)管參與機制，營造有利于質量進步的社會氛圍，在全社會重構守法經(jīng)營，失信懲戒的良好氛圍，重構質量安全的道德邊界，形成以誠信為主要內容的現(xiàn)代社會質量文化。發(fā)揮新聞媒體的宣傳優(yōu)勢，有效地發(fā)揮公共傳播對質量管理和監(jiān)督的獨特作用。

　　五是推進質量誠信體系建設。社會信用體系由政府信用、企業(yè)信用和個人信用融合而成，其中，政府信用是基石，個人信用是基礎，而最關鍵、最活躍和最具影響力的是企業(yè)信用，企業(yè)信用體系建設是整個社會信用體系建設的重中之重。加快推進企業(yè)質量誠信體系建設，對于降低質量交易成本，提高資源配置效率，促進經(jīng)濟社會發(fā)展舉足輕重。首先，重視質量誠信體系頂層設計，制定完善質量信用評價機制、質量信用評價工作規(guī)范和信息發(fā)布使用機制，完善質量信用獎懲制度，不斷構建誠信獎勵、失信懲戒的質量誠信理念。其次，積極構建以組織機構代碼實名制為基礎、以物品編碼管理為溯源手段的質量信用信息平臺。充分發(fā)揮現(xiàn)有組織機構代碼庫的資源優(yōu)勢，不斷融合各部門、各行業(yè)的質量誠信數(shù)據(jù)。最后，各級社會信用體系建設管理部門要積極發(fā)揮管理協(xié)調功能，推進質量信用信息記錄共享機制建設，暢通誠信數(shù)據(jù)共享渠道。

　　六是完善宏觀質量管理評價體系。在對經(jīng)濟社會發(fā)展衡量中，多是數(shù)量指標，如GDP，但單一的GDP發(fā)展指標，并不能完整地反映經(jīng)濟社會發(fā)展的質量。質量宏觀管理應當要把量化和非量化的方法相結合，結合國情、省情和區(qū)域發(fā)展特色，從實際抽象出來，要能反映一個區(qū)域質量發(fā)展的現(xiàn)狀以及不同領域質量發(fā)展的差異，從而在此基礎上提出有針對性的質量發(fā)展對策。離開了對宏觀質量管理質量的衡量，必然陷入對整體質量發(fā)展的模糊性判斷，導致對策和決策的失靈。首先，研究和完善區(qū)域質量發(fā)展指數(shù)、顧客滿意度指數(shù)等宏觀質量衡量指標，要從數(shù)據(jù)的有效性、評價結果的社會學應用性和改善指標評價體系可持續(xù)發(fā)展性等方面切實提高宏觀質量評價的有效性水平。注意宏觀質量數(shù)據(jù)和制度的有效銜接，用宏觀質量數(shù)據(jù)評價宏觀質量管理制度，用宏觀質量管理制度落實質量評價數(shù)據(jù)。其次，定期開展質量分析報告發(fā)布。質量分析報告是政府進行宏觀經(jīng)濟決策的重要參考之一。要結合各地實際，側重各地實際開展有針對性的質量分析。要注重宏觀質量的趨勢分析，要有合理的數(shù)據(jù)結論和制度建議，不斷完善國家、省、市、縣四級質量分析報告制度。要定期分析質量評價數(shù)據(jù)各項指標收集渠道的合理性，關注各項數(shù)據(jù)的應用性水平。最后，創(chuàng)新和完善政府質量工作專項績效考核，將質量安全與質量發(fā)展考核指標化納入地方政府績效考核體系，引導各級政府發(fā)揮職能優(yōu)勢，使宏觀質量水平既合理提高又不追風浮夸。

　　七是建立全球視野下的宏觀質量管理。全球化條件下的宏觀質量管理應當是質量宏觀管理研究的重要對象。武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長程虹認為，研究國內和國際兩個市場之間，不同或相同的質量公共政策與管理制度，也是質量宏觀管理的重要內容。不同國家在質量管理上的充分交流，充分借鑒各自在質量管理上的經(jīng)驗，將有益于全球化條件下的質量宏觀管理發(fā)展。首先，關注國際質量發(fā)展成果，為強勢企業(yè)搭建國際性交流平臺，鼓勵企業(yè)參與國際性交流大會，為在國際上具有影響力的國內企業(yè)提供更高水準的質量服務。其次，參與質量相關國際和區(qū)域性標準、規(guī)則制定，促進我國標準、計量、認證認可體制與國際接軌。最后，充分發(fā)揮質量工作的戰(zhàn)略性、基礎性和支撐性作用，增強我國產(chǎn)品、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。加強強勢品牌和民族品牌保護和宣傳，引導企業(yè)從各方面提升品牌價值，引導企業(yè)將品牌價值轉化成資本優(yōu)勢，不斷為強勢企業(yè)創(chuàng)造較好的國際發(fā)展環(huán)境。

　　八是有效運用信息化管理手段。信息化建設促進各級政府向服務型機關轉變，提高了行政執(zhí)法的透明度，簡化了企業(yè)的辦事程序，在促進宏觀質量發(fā)展方面的作用不斷顯現(xiàn)，以信息化帶動質量工作科學發(fā)展，是實現(xiàn)宏觀質量管理工作跨越式發(fā)展的必由之路。首先，統(tǒng)籌規(guī)劃信息化系統(tǒng)的建設。要注意研究各地區(qū)的信息化建設差異，考慮信息化建設進程中的路徑依賴現(xiàn)象。充分利用現(xiàn)有質量管理信息化系統(tǒng)和數(shù)據(jù)信息以及質量工作特點，合理布局信息化系統(tǒng)建設，避免重復建設。其次，提高信息化系統(tǒng)建設的柔性。倡導信息化系統(tǒng)模塊化建設，預留系統(tǒng)升級和共享接口，促進新開發(fā)系統(tǒng)與現(xiàn)有質量工作信息化網(wǎng)絡融合。最后，建立信息化建設評價機制。樹立持續(xù)改進理念，注意收集一線使用人員的體驗評價，提高系統(tǒng)的自動化、智能化和直觀化水平，及時改善系統(tǒng)運行環(huán)境，適時進行系統(tǒng)流程再造，減少數(shù)據(jù)冗余，不斷提高信息化系統(tǒng)運行效率。

　　（作者單位：江蘇省質量技術監(jiān)督局）

　　《中國質量技術監(jiān)督》2014年1月刊