以市場(chǎng)準(zhǔn)入推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

——從法律角度透視強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度

　　■文/丁耀平

　　自2001年國家正式建立實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度以來，該項(xiàng)制度經(jīng)歷了十余年的實(shí)踐與發(fā)展，為我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展發(fā)揮了重要的助推作用。雖然強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度同為國家質(zhì)量監(jiān)督部門主管與組織實(shí)施的產(chǎn)品質(zhì)量事前監(jiān)管手段，但從法律的角度看，兩者在本質(zhì)上是完全不同的：強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度是商品進(jìn)入我國市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，是關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量的第三方監(jiān)管模式。伴隨著我國法治社會(huì)目標(biāo)的建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度的作用也日益顯現(xiàn)，推動(dòng)了政府職能朝著把市場(chǎng)能夠有效管理的事務(wù)交還給市場(chǎng)的簡(jiǎn)政放權(quán)改革方向轉(zhuǎn)變。

　　強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度是我國政府為了維護(hù)國家、社會(huì)、公眾利益，也為了履行入世談判WTO/TBT協(xié)議項(xiàng)下的承諾，適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而于2001年正式推出的一項(xiàng)強(qiáng)制實(shí)施的產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理措施，其管理對(duì)象是進(jìn)入我國市場(chǎng)的涉及環(huán)保、健康、安全要求的重要商品。由于強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的統(tǒng)一標(biāo)志是“CCC”（中國強(qiáng)制認(rèn)證的英文縮寫），所以被簡(jiǎn)稱為3C認(rèn)證，本文中也將強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度簡(jiǎn)稱為3C制度。從法律的視角縱觀3C制度建立實(shí)施十余年來的發(fā)展歷程，可以說是伴隨著我國法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，逐漸彰顯了在保障市場(chǎng)商品質(zhì)量、保護(hù)市場(chǎng)消費(fèi)安全、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等多個(gè)方面規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的作用，并推動(dòng)了政府職能朝“簡(jiǎn)政放權(quán)”方向的合理轉(zhuǎn)變。

　　發(fā)展概覽

　　3C認(rèn)證其本質(zhì)是產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，認(rèn)證的具體要求也是圍繞保障產(chǎn)品質(zhì)量符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定和實(shí)施。但是，3C認(rèn)證比普通認(rèn)證多了強(qiáng)制執(zhí)行的特殊屬性，這來源于相關(guān)法律規(guī)范賦予的法律強(qiáng)制力，當(dāng)然，期間也經(jīng)歷了多部法律規(guī)范更迭帶來的制度變遷與發(fā)展。

　　據(jù)筆者查閱國家相關(guān)法律規(guī)范，強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的法律要求最早應(yīng)當(dāng)是出自國務(wù)院在1991年頒發(fā)的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理?xiàng)l例》（現(xiàn)已廢止）。根據(jù)其中第3條第2款“國家法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定的規(guī)章規(guī)定不經(jīng)認(rèn)證不得銷售、進(jìn)口和使用的產(chǎn)品，按國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定辦理”的描述，雖然沒有使用“強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證”這一稱謂，但已經(jīng)提出了對(duì)產(chǎn)品強(qiáng)制性實(shí)行認(rèn)證管理的實(shí)際要求，原國家技術(shù)監(jiān)督局實(shí)施的產(chǎn)品安全認(rèn)證強(qiáng)制性監(jiān)督管理制度亦是據(jù)此而制定。

　　到2001年，國家質(zhì)檢總局出臺(tái)了《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》，正式建立和實(shí)施3C制度，并統(tǒng)一了產(chǎn)品目錄、規(guī)則程序、認(rèn)證標(biāo)志和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以替代原先分別由國家出入境檢驗(yàn)檢疫局和國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織實(shí)施的進(jìn)口商品安全質(zhì)量許可制度和產(chǎn)品安全認(rèn)證強(qiáng)制性監(jiān)督管理制度。雖然《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》的法律位階較低，僅屬于部門規(guī)章，但卻是我國第一部正式起用“強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證”（3C認(rèn)證）這一稱謂的法律規(guī)范。

　　2003年國務(wù)院出臺(tái)了《認(rèn)證認(rèn)可條例》，取代《產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理?xiàng)l例》成為國家在管理產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證方面的最高法律規(guī)范（雖然《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律中也有關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的內(nèi)容，但僅僅是有原則性提及，并非系統(tǒng)性的具體規(guī)定）。該行政法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)于3C認(rèn)證活動(dòng)涉及的認(rèn)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)證行為、認(rèn)可行為與監(jiān)督執(zhí)法等方面都設(shè)定了較為完備的法律義務(wù)，明確了法律責(zé)任，調(diào)整了各方的法律關(guān)系。而且，該法規(guī)設(shè)定的對(duì)于違反3C認(rèn)證要求的處罰要比《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》嚴(yán)厲得多，所以法律制裁的威懾力更強(qiáng)，這也充分體現(xiàn)和保障了3C制度的法律強(qiáng)制力。

　　當(dāng)然，任何一部法律規(guī)范在實(shí)施中都會(huì)遇到部分要求在實(shí)際執(zhí)行時(shí)難以明確界定的模糊邊界情況，畢竟法律規(guī)范的制定總是滯后于社會(huì)的發(fā)展的。所以在2009年的時(shí)候，國家質(zhì)檢總局又結(jié)合3C制度實(shí)施多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新變化，重新修訂了《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》，作為指導(dǎo)3C制度實(shí)施過程中的具體指導(dǎo)依據(jù)。

　　市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則

　　根據(jù)3C制度的強(qiáng)制屬性，列入目錄產(chǎn)品若要進(jìn)入我國市場(chǎng)就必須通過認(rèn)證。所以，對(duì)于列入目錄的產(chǎn)品而言，3C制度完全就是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。

　?。ㄒ唬┦袌?chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的定義

　　在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，由于絕大部分市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則都是針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營者作出限制條件，所以市場(chǎng)準(zhǔn)入的對(duì)象一般容易被理解為意圖進(jìn)入市場(chǎng)開展經(jīng)營活動(dòng)的公民、法人或其他組織（即經(jīng)營主體）。但就最簡(jiǎn)單的字面文義理解而言，“市場(chǎng)準(zhǔn)入”應(yīng)該是指“準(zhǔn)許（具體主體）進(jìn)入特定市場(chǎng)”，其中并未要求相關(guān)主體必須是具有主觀能動(dòng)性的經(jīng)營者。所以，客觀科學(xué)地講，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的定義應(yīng)該是：以具體主體獲準(zhǔn)進(jìn)入特定市場(chǎng)（參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)）為結(jié)果，該主體所應(yīng)當(dāng)符合的全部條件及遵守的全部規(guī)則。

　?。ǘ?C認(rèn)證是市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

　　《認(rèn)證認(rèn)可條例》第28條中明確規(guī)定：“國家規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過認(rèn)證的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過認(rèn)證并標(biāo)注認(rèn)證標(biāo)志后，方可出廠、銷售、進(jìn)口或者在其他經(jīng)營活動(dòng)中使用。”這就從行政法規(guī)這一層級(jí)的法律上，明確了列入目錄產(chǎn)品進(jìn)入我國市場(chǎng)必須滿足經(jīng)過3C認(rèn)證這項(xiàng)條件。對(duì)于經(jīng)營（或者在經(jīng)營活動(dòng)中使用）不滿足經(jīng)過3C認(rèn)證這項(xiàng)條件的產(chǎn)品的行為，該法規(guī)第67條規(guī)定了整改要求與嚴(yán)厲的處罰措施，使相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過3C認(rèn)證的要求進(jìn)一步得到了法律強(qiáng)制力的保障。

　　綜上兩點(diǎn)可見，對(duì)于列入目錄的產(chǎn)品而言，經(jīng)過3C認(rèn)證是其進(jìn)入我國市場(chǎng)的條件。那么根據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的客觀定義，3C制度就是列入目錄內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)入中國市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。

　　第三方監(jiān)管模式

　　依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定和國務(wù)院對(duì)所屬部門職能的劃分，我國工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管職能由國家質(zhì)檢總局和國家工商總局及其各自的地方行政部門按照生產(chǎn)與流通兩個(gè)領(lǐng)域分別承擔(dān)，而企業(yè)則是保證自己生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品質(zhì)量合格的第一責(zé)任人。隨著3C制度的出臺(tái)實(shí)施，對(duì)于列入目錄的產(chǎn)品，出現(xiàn)了政府行政機(jī)關(guān)與產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)之外的第三方監(jiān)管力量。

　?。ㄒ唬┱J(rèn)證機(jī)構(gòu)屬于第三方

　　根據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第14條規(guī)定：認(rèn)證機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)存在利益關(guān)系，不得接受任何可能對(duì)認(rèn)證活動(dòng)的客觀公正產(chǎn)生影響的資助，不得從事任何可能對(duì)認(rèn)證活動(dòng)的客觀公正產(chǎn)生影響的產(chǎn)品開發(fā)、營銷等活動(dòng)，也不得與認(rèn)證委托人存在資產(chǎn)、管理方面的利益關(guān)系。因此，3C認(rèn)證機(jī)構(gòu)必然是政府行政機(jī)關(guān)與產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)之外的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)。

　?。ǘ┱J(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)

　　2001版《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第18條規(guī)定：“指定認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照具體產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施規(guī)則的規(guī)定，對(duì)其頒發(fā)認(rèn)證證書的產(chǎn)品及其生產(chǎn)廠（場(chǎng)）實(shí)施跟蹤檢查?！边@已經(jīng)向3C認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出了需要對(duì)經(jīng)過認(rèn)證的產(chǎn)品及其生產(chǎn)者實(shí)施跟蹤檢查的法律要求。到2009年重新修訂《強(qiáng)制認(rèn)證規(guī)定》后，其中第17條進(jìn)一步細(xì)化了3C認(rèn)證機(jī)構(gòu)的跟蹤檢查要求：“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過現(xiàn)場(chǎng)產(chǎn)品檢測(cè)或者檢查、市場(chǎng)產(chǎn)品抽樣檢測(cè)或者檢查、質(zhì)量保證能力檢查等方式，對(duì)獲證產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施分類管理和有效的跟蹤檢查，控制并驗(yàn)證獲證產(chǎn)品與型式試驗(yàn)樣品的一致性、生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量保證能力持續(xù)符合認(rèn)證要求?！倍凇墩J(rèn)證認(rèn)可條例》第27條和《產(chǎn)品質(zhì)量法》第21條第2款中同樣也有相應(yīng)的要求。同時(shí)，《認(rèn)證認(rèn)可條例》第60條第1款第3項(xiàng)還規(guī)定了認(rèn)證機(jī)構(gòu)未履行本法規(guī)第27條規(guī)定職責(zé)的處罰措施，強(qiáng)化了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

　　如此看來，3C認(rèn)證機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于政府行政機(jī)關(guān)和產(chǎn)品經(jīng)營企業(yè)之外，又根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》和《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等法律規(guī)范的要求，負(fù)有對(duì)經(jīng)過本機(jī)構(gòu)認(rèn)證的產(chǎn)品及生產(chǎn)者實(shí)施跟蹤調(diào)查的義務(wù)，還有權(quán)對(duì)于不能持續(xù)符合認(rèn)證要求的產(chǎn)品采取暫停直至撤銷證書的處理措施，這就形成了對(duì)列入目錄產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的第三方監(jiān)管模式。

　　3C認(rèn)證與生產(chǎn)許可的制度比較

　　3C認(rèn)證與工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可，是目前質(zhì)監(jiān)部門在保障工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量方面采取的兩大事前監(jiān)督管理手段。但一個(gè)是認(rèn)證制度，是由第三方（社會(huì)中介性質(zhì)）認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量及其生產(chǎn)者符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求作出合格評(píng)定，并予以證明和擔(dān)保的民商事行為；另一個(gè)是行政許可制度，是由國家（政府主管部門）對(duì)符合許可條件的企業(yè)授權(quán)準(zhǔn)予其生產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)品的行政行為。兩者在法律上的本質(zhì)是完全不同的，在具體監(jiān)管模式上也差別迥異。

　?。ㄒ唬?C制度從產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)環(huán)節(jié)起約束作用

　　與生產(chǎn)許可制度著重控制國內(nèi)生產(chǎn)行為不同，3C制度是對(duì)進(jìn)入國內(nèi)市場(chǎng)的產(chǎn)品起約束作用，兩者之間各有優(yōu)缺點(diǎn)。

　　1．3C制度的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)國內(nèi)外產(chǎn)品管理上的公平性。無論列入目錄的產(chǎn)品是國內(nèi)生產(chǎn)的還是國外進(jìn)口的，只要進(jìn)入中國市場(chǎng)，都必須經(jīng)過3C認(rèn)證，而生產(chǎn)許可只能管理國內(nèi)生產(chǎn)行為，對(duì)于從國外進(jìn)口產(chǎn)品無法形成約束。所以，3C制度既體現(xiàn)了對(duì)國內(nèi)外商品同等對(duì)待的公平性，又利于市場(chǎng)環(huán)節(jié)執(zhí)法監(jiān)督工作的順利開展。

　　2．3C制度的缺點(diǎn)是不利于在國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)開展執(zhí)法。這主要體現(xiàn)在相較于違反生產(chǎn)許可的生產(chǎn)行為要承擔(dān)高昂的接受行政處罰代價(jià)而言，對(duì)于國內(nèi)生產(chǎn)的列入目錄但未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)品，如果沒有掌握其出廠或者銷售（包括在經(jīng)營活動(dòng)中使用）的證據(jù)的話，無論是依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》還是《強(qiáng)制產(chǎn)品規(guī)定》，質(zhì)監(jiān)部門都不能采取行政處罰或行政強(qiáng)制措施。這既不利于生產(chǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)法工作的開展，也讓未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品存在繼續(xù)流入市場(chǎng)的可能，不利于全面保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

　?。ǘ?C制度推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

　　生產(chǎn)許可制度的實(shí)施，就是政府與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)間發(fā)生的行政行為；而3C制度則由政府部門、認(rèn)證機(jī)構(gòu)和經(jīng)營企業(yè)三方共同參與，改變了傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式。在3C制度下，認(rèn)證機(jī)構(gòu)既擁有監(jiān)控認(rèn)證證書有效性的權(quán)力，也負(fù)有對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品及生產(chǎn)者開展跟蹤監(jiān)管，并將認(rèn)證證書被注銷、暫?；蛘叱蜂N的信息向國家認(rèn)監(jiān)委和省級(jí)地方質(zhì)檢兩局進(jìn)行通報(bào)的法定義務(wù)，這實(shí)際上使認(rèn)證機(jī)構(gòu)成為了政府質(zhì)監(jiān)部門對(duì)列入目錄產(chǎn)品質(zhì)量狀況開展監(jiān)督工作的助手。

　　從理論上講，只要政府質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管好（總數(shù)較少的）認(rèn)證機(jī)構(gòu)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管好（總數(shù)相當(dāng)龐大的）經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品及生產(chǎn)者，形成更合理的層級(jí)化管理，就能保障經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品的質(zhì)量安全。這相對(duì)于生產(chǎn)許可制度因行政許可屬性而要求許可部門（質(zhì)監(jiān)部門）監(jiān)督所有企業(yè)持續(xù)符合許可條件這一非常扁平化的管理模式來說，政府部門開展監(jiān)管的行政成本將得以大幅度降低，對(duì)于列入目錄產(chǎn)品的監(jiān)督職能也由全面直接監(jiān)管轉(zhuǎn)為以間接監(jiān)管為主，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)把通過市場(chǎng)手段能夠做好的事情更多地還給市場(chǎng)自我管理的簡(jiǎn)政放權(quán)政改目標(biāo)。

　　結(jié)束語

　　3C制度經(jīng)過十余年的實(shí)施與發(fā)展，為我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。雖然在實(shí)踐中存在一些不盡如人意之處，但這是無法避免的，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)制度的設(shè)計(jì)都是滯后于社會(huì)發(fā)展的，這是不變的客觀規(guī)律。然而，通過對(duì)3C制度的深入了解，還是有理由相信隨著全社會(huì)日益重視產(chǎn)品質(zhì)量在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用，3C制度必然會(huì)在實(shí)踐中獲得不斷地創(chuàng)新與發(fā)展，質(zhì)檢事業(yè)也必然會(huì)為質(zhì)量強(qiáng)國與民族復(fù)興偉大目標(biāo)做出更大的貢獻(xiàn)！

　?。ㄗ髡邌挝唬荷虾Ｊ蟹钯t區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年1月刊