質(zhì)監(jiān)行政處罰管轄權(quán)的確定

——由一則案例引發(fā)的思考

■文/楊初釗

　　本文圍繞一則案例展開，分析闡述了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰管轄權(quán)如何確定，“違法行為發(fā)生地”如何界定，就我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰管轄權(quán)予以探討并提出些許建議，以利于今后的立法研究與完善。

　　所謂行政處罰的管轄，是指行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，實施行政處罰權(quán)限的劃分和分工。行政處罰管轄權(quán)一經(jīng)確立，行政機關(guān)或法定組織對于管轄范圍內(nèi)的處罰事件應(yīng)當恪盡職守，認真處理，不得互相推諉、放縱違法行為；同時，對于不屬于管轄范圍內(nèi)的事情也不得越權(quán)處罰。行政處罰的管轄包括地域管轄、職務(wù)管轄和級別管轄。

　　《行政訴訟法》第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。本條確定了行政處罰地域管轄的一般原則，即以違法行為發(fā)生地為原則，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外?！都夹g(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第五條規(guī)定，縣級技術(shù)監(jiān)督行政部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的案件，但是依照本規(guī)定由上級技術(shù)監(jiān)督行政部門管轄的除外。這兩條關(guān)于管轄的規(guī)定，雖然文字表述上不盡相同，但表述的意思實際上是一樣的，即質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件的管轄權(quán)適用違法行為發(fā)生地原則。《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三條第三款規(guī)定，區(qū)（縣）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱區(qū)（縣）質(zhì)監(jiān)局）按照職責(zé)分工，負責(zé)違法行為發(fā)生在本區(qū)域內(nèi)的質(zhì)監(jiān)行政處罰工作。

　　具體到個案，如何界定“違法行為發(fā)生地”，仍然存在著一定的分歧。下面，筆者舉例分析如何認定違法行為發(fā)生地。

      案例

　　丙市甲公司注冊地在該市A區(qū)，實際生產(chǎn)地在該市B區(qū)，甲故意生產(chǎn)一批不符合國家強制性標準的產(chǎn)品銷售給C區(qū)乙公司，在運往C區(qū)的過程中途經(jīng)E區(qū)。甲公司的行為構(gòu)成了生產(chǎn)銷售不符合國家強制性標準的產(chǎn)品。在這個案例中出現(xiàn)了眾多地點，而確定哪一個是違法行為的發(fā)生地就成為了辦理這個案件首先應(yīng)當解決的問題。

　　目前，在行政執(zhí)法實踐中對“違法行為發(fā)生地”理解存在爭議，主要有以下兩種觀點：一種是廣義的理解，認為違法行為發(fā)生地包括違法行為著手地、實施地、經(jīng)過地、結(jié)果地，即包括了實施違法行為的各個階段所經(jīng)過的空間。另一種是狹義的理解，認為違法行為發(fā)生地僅指違法行為實施地，而不包括其他地方，特別是違法行為經(jīng)過地不應(yīng)屬于違法行為發(fā)生地之列。

　　如果將A、B、C、E都列入違法行為發(fā)生地，A、B、C、E質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局都擁有該案的管轄權(quán)，據(jù)此得出“讓其中任一質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局辦理該案”的結(jié)論，顯然是不利于提高案件的辦理效率和全面實現(xiàn)執(zhí)法的目的。

　　認定違法行為的發(fā)生地不是簡單的從違法行為的著手地、實施地、經(jīng)過地、結(jié)果地中任選一處，而應(yīng)當在全面分析掌握違法行為發(fā)生、發(fā)展全過程的基礎(chǔ)上，綜合考慮違法行為造成的法律后果和社會影響，本著提高行政執(zhí)法有效性和實現(xiàn)行政法價值的原則進行認定。那么具體到本案中，究竟應(yīng)當由哪一個質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行使管轄權(quán)呢？違法行為發(fā)生地究竟是如何體現(xiàn)的呢？
       

      解析

　?。ㄒ唬┍匈|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局沒有管轄權(quán)

　　《行政處罰法》只明確了行政處罰適用違法行為發(fā)生地原則，并沒有明確級別管轄如何確定。根據(jù)原國家技術(shù)監(jiān)督局《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第七條、第八條第二款之規(guī)定，丙市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局管轄全市區(qū)域內(nèi)發(fā)生的“有重大影響的案件”以及“有重大影響的涉外案件”。本案既不是有重大影響的案件，又不是有重大影響的涉外案件，因此，從級別管轄上講，丙市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局是沒有管轄權(quán)的。

　?。ǘ〦區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局沒有管轄權(quán)

　　E區(qū)只是違法行為的經(jīng)過地，E區(qū)既沒有甲公司的生產(chǎn)場所設(shè)施設(shè)備，也沒有涉案違法產(chǎn)品的使用者。如果由E區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局辦理該案，將很難查清甲公司違法生產(chǎn)的具體情況，也很難掌握乙公司使用涉案違法產(chǎn)品的實際狀況以及造成危害后果的嚴重程度，后續(xù)的行政處罰也很可能難以執(zhí)行。認定E區(qū)為該案的違法行為發(fā)生地是不合適的，因此，E區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局沒有管轄權(quán)。

　?。ㄈ〢區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局沒有管轄權(quán)

　　A區(qū)是注冊地，有觀點認為，對于違法行為發(fā)生地的理解應(yīng)當擴大解釋，注冊地也應(yīng)當納入違法行為發(fā)生地的范疇，甲公司注冊地在A區(qū)，因此A區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局有管轄權(quán)。

　　筆者認為，上述觀點是值得商榷的。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局法規(guī)司編寫的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督法律基礎(chǔ)教材》中，明確違法行為發(fā)生地是指“違法行為的實施地或結(jié)果地等”。目前未見理論界的研究建議將違法行為發(fā)生地再擴大到注冊地，也未見實務(wù)部門將注冊地作為違法行為發(fā)生地的先例。因此，作為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門不可冒然將“注冊地”作為“違法行為發(fā)生地”，不能由注冊地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行使行政處罰管轄權(quán)，否則在現(xiàn)行法律體系下，可能導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟的發(fā)生。

　?。ㄋ模〣區(qū)、C區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局有管轄權(quán)

　　甲公司的行為構(gòu)成了生產(chǎn)銷售不符合國家強制性標準的產(chǎn)品。其既是產(chǎn)品的生產(chǎn)者，也是產(chǎn)品的銷售者，其行為是一種復(fù)合的違法行為。就生產(chǎn)行為而言，B區(qū)是生產(chǎn)行為的著手地和實施地，C區(qū)是生產(chǎn)行為的危害結(jié)果發(fā)生地。就銷售行為而言，則B區(qū)是銷售行為的著手地，C區(qū)是銷售行為和危害結(jié)果發(fā)生地，同時B、C兩區(qū)都有可能是銷售行為的實施地。

　　1．B區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司生產(chǎn)銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為有管轄權(quán)

　　甲公司違法生產(chǎn)行為發(fā)生在B區(qū)，認定B區(qū)是該案的違法行為發(fā)生地有利于恢復(fù)生產(chǎn)領(lǐng)域的行政管理秩序和擾亂的市場公平競爭環(huán)境。認定B區(qū)是甲公司違法生產(chǎn)行為的發(fā)生地，能及時查處甲公司違法生產(chǎn)的行為，使其履行合法生產(chǎn)的義務(wù)，能快速地恢復(fù)被破壞的管理秩序和市場環(huán)境，發(fā)揮行政處罰的教育作用。所以，筆者認為在本案中應(yīng)當認定B區(qū)是甲公司違法生產(chǎn)行為的發(fā)生地，同時B區(qū)是違法銷售行為的著手地，B區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司生產(chǎn)銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為有管轄權(quán)。

　　2．C區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為有管轄權(quán)

　　C區(qū)是甲公司違法銷售行為的發(fā)生地，C區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為有管轄權(quán)。C區(qū)發(fā)生的銷售行為和使用不符合國家強制性標準產(chǎn)品的結(jié)果，直接侵害了乙公司合法的財產(chǎn)所有權(quán)，潛在的隱患還可能造成更為嚴重的危害后果。認定C區(qū)是甲公司銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品行為的發(fā)生地，能及時制止違法行為危害后果的繼續(xù)發(fā)展，有利于相關(guān)部門采取措施消除隱患，能體現(xiàn)行政處罰的指導(dǎo)作用，保障人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，維護正常的社會生活秩序。

　　3．B、C兩區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為都可以取得管轄權(quán)。

　　《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十條規(guī)定，兩個以上質(zhì)監(jiān)部門對行政處罰案件都有管轄權(quán)，一般由先立案的質(zhì)監(jiān)部門管轄，與案件有關(guān)的質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當配合案件的查處工作。具體到本案，B、C兩區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對甲公司銷售不符合國家強制性標準產(chǎn)品的違法行為都可以取得管轄權(quán)。由其中最先發(fā)現(xiàn)違法行為的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責(zé)查辦，依法給予甲公司與其違法行為情節(jié)和危害后果相當?shù)男姓幜P。同時，將案件有關(guān)情況通報給另一區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，兩地執(zhí)法部門齊抓共管、懲防并舉，共同實現(xiàn)行政執(zhí)法的根本目標。

       啟示

　?。ㄒ唬┐_定管轄權(quán)的原則

　　綜上所述，確認個案具體的違法行為發(fā)生地時還應(yīng)當注意把握以下兩個原則。

　　一是要有利于提高行政執(zhí)法有效性。將違法行為發(fā)生地作廣義理解，囊括行為人實施行政違法行為的全過程，使違法行為人在其實施違法行為的各個階段被發(fā)現(xiàn)，都可以立即依法就地給予行政處罰，有利于行政機關(guān)及時制止違法行為，打擊行政違法活動，便于行政執(zhí)法機關(guān)對違法事實進行調(diào)查、取證，可以有效地節(jié)省執(zhí)法機關(guān)的人力、物力，提高工作效率。符合行政執(zhí)法“便利、效率、為民”的原則。

　　二是要有利于實現(xiàn)行政法的核心價值。行政法追求的核心價值是秩序，并且強調(diào)秩序是社會生活的基礎(chǔ)和前提。對行政違法行為的查處和打擊就是要維護正常的社會生活秩序。一個行政違法行為侵害社會生活秩序往往表現(xiàn)為破壞行政管理秩序，同時侵害其他以實現(xiàn)秩序而得以保護的法益，比如：某一地區(qū)正常的市場競爭環(huán)境，某個自然人或法人合法的財產(chǎn)所有權(quán)，甚至是人民群眾的人身生命健康。因此，將違法行為發(fā)生地作廣義理解能更好地分析違法行為對行政管理秩序侵害的程度，掌握違法行為所侵害法益的種類和數(shù)量，全面評估違法行為造成的危害后果。便于行政管理者采取適當?shù)拇胧?，恢?fù)正常的行政管理秩序，維護被違法行為侵害的法益，保障社會生活，實現(xiàn)行政法的核心價值。

　?。ǘ┬抻喓屯晟片F(xiàn)行立法

　　目前，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件程序上的規(guī)定，所適用的仍然是原國家技術(shù)監(jiān)督局1990年頒布、1996年修正的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》。這部部門規(guī)章至今已經(jīng)實施了將近15個年頭。在這15個年頭里，原國家技術(shù)監(jiān)督局已經(jīng)變更為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局，原來的行政職能也已經(jīng)發(fā)生很多的變化，尤其是通過政府機構(gòu)調(diào)整和職能劃分，增加了很多原來所沒有的職能。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，這部部門規(guī)章已經(jīng)越來越不適應(yīng)市場監(jiān)管的要求，很多制度層面的不完善和欠缺，這其中便包括了管轄制度。有關(guān)地域管轄、級別管轄、移送管轄、移轉(zhuǎn)管轄以及指定管轄的規(guī)定只有零星的文字加以表述，更不要說制度本身是否完備。比如說，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門是否可以像法院那樣，上級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以直接查處區(qū)（縣）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件交由區(qū)（縣）質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門管轄，等等，這些都需要通過立法加以補充和完善。

　?。ㄗ髡邌挝唬荷虾Ｊ谐缑骺h質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年1月刊