■文/王  琨

　　本文簡(jiǎn)要地回顧了纖檢法制工作的發(fā)展歷程，分析了當(dāng)前纖檢法制工作面臨的形勢(shì)，旨在思考探索如何以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞總局“十二字”工作方針，講大局、抓重點(diǎn)、強(qiáng)執(zhí)行、出實(shí)效，提高纖檢系統(tǒng)運(yùn)用法治思維、法治方式履職盡責(zé)的能力和水平，以法治方式開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色纖檢事業(yè)新局面。

　　近年來(lái)，全國(guó)纖檢系統(tǒng)高度重視法治建設(shè)工作，提出了“走中國(guó)特色纖檢之路，依法治檢、法治纖檢”的總要求，纖檢法治建設(shè)工作取得了一定成效，纖維質(zhì)量監(jiān)督管理工作逐步走上了法治軌道。當(dāng)前，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要指示和要求，總局黨組確立了全面深入建設(shè)法治質(zhì)檢的目標(biāo)任務(wù)，新形勢(shì)、新任務(wù)使得纖檢法治建設(shè)的任務(wù)更加迫切。

　　纖檢法制工作回顧

　　新中國(guó)纖檢事業(yè)的創(chuàng)建始于1950年，第一次全國(guó)纖檢組織機(jī)構(gòu)布局的形成，而后纖檢的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了三次起落，職能從1979年以前的棉花檢驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)研究，逐步演變?yōu)榻M織實(shí)施纖維質(zhì)量監(jiān)督檢查和纖維質(zhì)量公證檢驗(yàn)等纖維質(zhì)量監(jiān)督管理的行政職能。纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作伴隨纖檢機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)運(yùn)而生，從1990年至今，行政職能內(nèi)容從最初的棉花質(zhì)量打假，逐步發(fā)展為從事棉花、毛、絨、繭絲、麻類(lèi)纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理和絮用纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理。這期間，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作從最初缺少法律依據(jù)和授權(quán)、行政執(zhí)法主體不明確，到一部《條例》、七部規(guī)章等一系列法規(guī)規(guī)章出臺(tái)，確立了專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)依法實(shí)施纖維質(zhì)量監(jiān)督管理職能的行政地位，可以說(shuō)，是纖檢法規(guī)體系有力地保障和促進(jìn)了纖檢事業(yè)的發(fā)展。

　?。ㄒ唬├w檢法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生

　　從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)家不斷加大棉花質(zhì)量監(jiān)督和市場(chǎng)管理，深化棉花流通體制改革，陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1998〕42號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化棉花流通體制改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2001〕27號(hào)）等一系列文件。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，毛、絨、繭絲、麻類(lèi)纖維資源也逐步發(fā)展起來(lái)。但實(shí)踐中，纖維尤其是棉花摻雜摻假、標(biāo)識(shí)與質(zhì)量不符、不執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等質(zhì)量問(wèn)題多年都未能很好解決。劣質(zhì)纖維擠占市場(chǎng)份額，影響優(yōu)質(zhì)纖維銷(xiāo)售，妨礙了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。為建立和維護(hù)健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，通過(guò)立法，確立棉花質(zhì)量監(jiān)督管理法律制度、明確法律規(guī)范和法律責(zé)任，規(guī)范棉花經(jīng)營(yíng)者的行為成為必然要求。2001年《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》應(yīng)運(yùn)而生，從此，棉花、毛、絨、繭絲、麻類(lèi)纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理進(jìn)入了有法可依、依法履職的時(shí)代。

　?。ǘ├w檢法規(guī)體系建立歷程

　　1990年12月，國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局以544號(hào)文件授權(quán)專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)對(duì)纖維質(zhì)量實(shí)施行政執(zhí)法，中纖局開(kāi)始組織相關(guān)地方機(jī)構(gòu)，以對(duì)棉紡廠和棉花加工監(jiān)督檢驗(yàn)為重點(diǎn)，對(duì)棉花收購(gòu)、加工、銷(xiāo)售、儲(chǔ)備環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展年終大檢查活動(dòng)，有力地打擊了纖維質(zhì)量違法行為。但由于法律法規(guī)依據(jù)不足、專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體未予立法確立等原因，纖檢系統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法只能邊學(xué)習(xí)、邊實(shí)踐、邊探索。纖檢機(jī)構(gòu)從配合工商、物價(jià)部門(mén)執(zhí)法，到與中央政法委、最高檢、最高法、監(jiān)察部、公安部展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法，再到1996年以前由規(guī)章授權(quán)開(kāi)展纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法，這期間遇到了許多困難和障礙。

　　到1996年《行政處罰法》發(fā)布施行，由規(guī)章授權(quán)實(shí)施行政執(zhí)法已不合法，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作陷入了空前的困境，辦案量急速下降，最低點(diǎn)時(shí)一年執(zhí)法辦案量?jī)H800多件。到2000年整個(gè)棉花年度，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法處處碰壁，棉花摻雜摻假、混等混級(jí)、以次充好等違法行為達(dá)到頂點(diǎn)。纖檢立法問(wèn)題成為嚴(yán)重制約纖檢事業(yè)發(fā)展的重要性、根本性問(wèn)題。為此，中纖局迅速成立了立法工作組，緊鑼密鼓展開(kāi)立法工作，同時(shí)，在執(zhí)法一線，纖檢系統(tǒng)全體同志以高度的責(zé)任感、使命感和飽滿的工作熱情全力投入執(zhí)法打假工作，當(dāng)年辦理案件5346件，達(dá)到歷史最高水平。最終在2001年，《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺(tái)。《條例》以行政法規(guī)的形式明確了專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)從事棉花、毛、絨、繭絲、麻類(lèi)纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理，主要依法承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等行政職能，為纖維質(zhì)量監(jiān)督工作的全面提升和纖檢事業(yè)的快速發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。《條例》發(fā)布后，纖檢機(jī)構(gòu)年均檢查收購(gòu)加工企業(yè)近萬(wàn)家，年均查處質(zhì)量案件1500余件，棉花摻雜使假違法犯罪活動(dòng)得到有效遏制，棉花收購(gòu)加工秩序明顯好轉(zhuǎn)，棉花質(zhì)量有了提高。2002年起，繭絲、毛絨、麻類(lèi)、絮用纖維制品的監(jiān)督管理辦法相繼出臺(tái)，纖維質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)體系不斷完善。

　　（三）纖檢法規(guī)體系已基本建立

　　目前，纖檢法規(guī)體系已基本建立。以《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》為中心，《繭絲流通管理辦法》、《避免在棉花采摘、交售、加工過(guò)程中混入異性纖維的暫行規(guī)定》、《繭絲質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《毛絨纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《麻類(lèi)纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《絮用纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》和《棉花加工資格認(rèn)定和市場(chǎng)管理暫行辦法》七部配套規(guī)章為支撐的纖維質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系基本框架已經(jīng)形成，加上中纖局現(xiàn)有、適用的生效規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，纖檢工作的開(kāi)展能夠做到有法可依、有章可循。

　　纖檢事業(yè)發(fā)展至今，尤其是《棉花條例》頒布實(shí)施十余年來(lái)，纖檢事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新時(shí)期，目前，以纖維收購(gòu)加工質(zhì)量監(jiān)督檢查、纖維收購(gòu)加工企業(yè)質(zhì)量誠(chéng)信體系、纖維質(zhì)量公證檢驗(yàn)、纖維行政執(zhí)法等為主要內(nèi)容的纖維質(zhì)量監(jiān)督工作格局逐步形成。

　　建設(shè)法治纖檢的做法

　　建設(shè)法治纖檢是全系統(tǒng)共同的任務(wù)，絕不僅僅是法制部門(mén)的工作，要覆蓋全面工作，每一個(gè)機(jī)構(gòu)，每一位同志都要積極行動(dòng)起來(lái)，強(qiáng)化法治意識(shí)，提高依法行政能力。

　?。ㄒ唬┩苿?dòng)全系統(tǒng)樹(shù)立法治意識(shí)

　　法治纖檢建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我們要全面規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)，首先是要推動(dòng)全系統(tǒng)樹(shù)立法治意識(shí)，通過(guò)一些措施，廣泛宣傳法治理念，把“依法治檢，法治纖檢”的意識(shí)融入到各項(xiàng)工作中，逐步形成全員、全過(guò)程、全范圍踐行法治和“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的良好法治氛圍。

　　一是要一把手負(fù)總責(zé)。各專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本單位法治建設(shè)工作負(fù)總責(zé)，承擔(dān)第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要及時(shí)過(guò)問(wèn)法治建設(shè)工作的落實(shí)情況，使法治建設(shè)工作融合到中心工作的各個(gè)層面。二是要領(lǐng)導(dǎo)干部做表率。全系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法，做學(xué)法、遵法、守法、用法的表率，要建立并堅(jiān)持集體學(xué)法制度，組織開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政專(zhuān)題研討、領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座等活動(dòng)。三是要建立全體工作人員學(xué)法制度。每年至少開(kāi)展兩次普法教育培訓(xùn)或講座，對(duì)新法要及時(shí)組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對(duì)執(zhí)法人員、各科室負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)骨干等要作為重點(diǎn)，適當(dāng)增加學(xué)習(xí)培訓(xùn)頻次。

　　（二）健全法治纖檢法規(guī)體系

　　建設(shè)法治纖檢，必須要建立健全具有中國(guó)特色的纖檢法規(guī)體系，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，纖維質(zhì)量監(jiān)督工作面臨的情況和問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜多樣，法律層級(jí)偏低、條文規(guī)定滯后于監(jiān)管工作現(xiàn)狀等問(wèn)題開(kāi)始突出。

　　針對(duì)這些問(wèn)題，一是要大力推動(dòng)法律法規(guī)制修訂工作，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)定的不足，適時(shí)開(kāi)展制修訂工作，以提高法條的適用性；要注意總結(jié)工作中好的經(jīng)驗(yàn)、做法，積極制定出臺(tái)新的法律法規(guī)規(guī)定，不斷完善纖檢法規(guī)體系。二是要抓好規(guī)章制度建設(shè)，起草法規(guī)規(guī)章、制定規(guī)范性文件時(shí)，要注意反應(yīng)客觀規(guī)律，與實(shí)際工作相結(jié)合，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，厘定權(quán)限職責(zé)，調(diào)整好利益格局，做到科學(xué)立法。三是要加強(qiáng)規(guī)范性文件的合法性審查，要嚴(yán)格按照《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局規(guī)范性文件管理辦法》（國(guó)家質(zhì)檢總局令第125號(hào)）的規(guī)定權(quán)限和程序制定、發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)范性文件必須由法制機(jī)構(gòu)審查，不得與上位法和其他質(zhì)量監(jiān)管政策抵觸，要注重規(guī)定與法律法規(guī)和相關(guān)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　（三）構(gòu)建法治纖檢運(yùn)行機(jī)制

　　法治纖檢建設(shè)具有全局性和系統(tǒng)性，全面深入地推進(jìn)法治纖檢建設(shè)關(guān)鍵在于建立科學(xué)、系統(tǒng)的新型法治工作模式，使纖維質(zhì)量監(jiān)管行政職權(quán)的運(yùn)行在法治框架下形成良性閉環(huán)。

　　1．實(shí)現(xiàn)依法科學(xué)決策

　　一是加強(qiáng)行政決策程序的制度建設(shè)，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，并制定本單位重大決策具體程序。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大決策，要進(jìn)行合法性、合理性和可控性評(píng)估，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策的重要前提和依據(jù)。三是堅(jiān)持集體決策制度，堅(jiān)持重大決策必須經(jīng)過(guò)本單位局（所）務(wù)會(huì)或局長(zhǎng)（所長(zhǎng)）辦公會(huì)議集體討論決定，未經(jīng)集體討論或經(jīng)討論未通過(guò)的，不能執(zhí)行。四是建立跟蹤反饋制度，及時(shí)跟蹤決策的實(shí)施情況，通過(guò)多種途徑了解行政相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)決策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果，并適時(shí)調(diào)整。

　　2．提高執(zhí)法有效性

　　一是規(guī)范行政執(zhí)法工作程序。各地要按照質(zhì)檢總局有關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定和當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門(mén)的規(guī)定，結(jié)合本地纖檢執(zhí)法實(shí)際，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正。二是加大執(zhí)法力度，認(rèn)真抓好現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的貫徹落實(shí)，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，加大對(duì)棉花違法行為的查處力度，維護(hù)棉花質(zhì)量公證檢驗(yàn)的權(quán)威，對(duì)一些不作為、亂作為、違法違紀(jì)行為必須明確責(zé)任、嚴(yán)肅查辦，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。三是規(guī)范自由裁量，處理質(zhì)量違法行為的手段和措施要適當(dāng)適度，要遵守質(zhì)檢總局有關(guān)自由裁量權(quán)運(yùn)用的規(guī)定，建立并執(zhí)行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)的行使。四是加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，加強(qiáng)纖檢執(zhí)法行風(fēng)建設(shè)，全面提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和履職能力。

　　3．提升法制監(jiān)督效能

　　一是加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。要定期組織系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法檢查，加強(qiáng)大要案督察督辦，加大監(jiān)督檢查力度和工作指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決執(zhí)法難題。二是進(jìn)一步健全外部監(jiān)督機(jī)制。重視新聞?shì)浾?、人民群眾的監(jiān)督，自覺(jué)接受各級(jí)政府、質(zhì)監(jiān)部門(mén)、司法機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督，對(duì)反映的問(wèn)題要迅速研究、調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。三是嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。對(duì)有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、越權(quán)行政等行為，要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，依法追究有關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任，督促和約束領(lǐng)導(dǎo)干部及執(zhí)法人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。

　?。ㄋ模┍Ｕ戏ㄖ卫w檢有力推進(jìn)

　　一是建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)保障。各專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)是法治纖檢建設(shè)的決策者、組織者和推動(dòng)者，要建立由主要負(fù)責(zé)人牽頭的法治纖檢建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，一把手任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)具體責(zé)任，各部門(mén)協(xié)調(diào)配合；要組織本單位全員參與到全面建設(shè)法治纖檢工作中來(lái)，要在全纖檢系統(tǒng)樹(shù)立“依法治檢、法治纖檢人人有責(zé)”的思想。二是投入人財(cái)物保障。法治纖檢建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，必須有機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備和后勤保障，各專(zhuān)業(yè)纖檢機(jī)構(gòu)要提供必要的人財(cái)物條件，為法治纖檢建設(shè)工作提供支持和保障。三是發(fā)揮宣傳引領(lǐng)保障。圍繞纖維質(zhì)量監(jiān)督、行政執(zhí)法工作、公正檢驗(yàn)制度、監(jiān)督檢查制度等內(nèi)容，對(duì)纖檢法規(guī)知識(shí)和纖檢系統(tǒng)依法施檢依據(jù)、依法執(zhí)法和法制監(jiān)督等各項(xiàng)工作進(jìn)行大力宣傳，提煉纖檢行業(yè)的好特色、好經(jīng)驗(yàn)、好典型、好事件，內(nèi)樹(shù)典型、外塑形象，大力營(yíng)造纖檢法治文化氛圍，讓全系統(tǒng)支持、全社會(huì)理解和支持法治纖檢建設(shè)。

　　（作者單位：中國(guó)纖維檢驗(yàn)局政策法規(guī)處）

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊