■文/赫成剛當(dāng)下以改革行政審批為突破口的政府職能轉(zhuǎn)變正在如火如荼的進(jìn)行之中。同樣，科學(xué)合理地做好質(zhì)監(jiān)行政審批制度改革，對(duì)于轉(zhuǎn)變質(zhì)監(jiān)職能、真正發(fā)揮質(zhì)監(jiān)的應(yīng)有作用至關(guān)重要。下面，筆者結(jié)合幾年來(lái)從事質(zhì)監(jiān)行政審批工作的實(shí)際，從理念、原則和具體措施上，既統(tǒng)籌安排又重點(diǎn)突出，有條不紊地推進(jìn)行政審批制度改革略陳管見。

　　牢固樹立信任的理念

　　以行政審批為突出表現(xiàn)的政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的失靈。從本質(zhì)上講，行政審批雙方的利益是在謀求企業(yè)投資經(jīng)濟(jì)收益最大化的同時(shí)，追求社會(huì)效益的最大化是二者本應(yīng)共同追尋的目標(biāo)。然而，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)模式的影響，對(duì)發(fā)證企業(yè)總覺得非經(jīng)許可對(duì)其生產(chǎn)能力不能放心。加之一定時(shí)期以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善，企業(yè)不良經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象被不適當(dāng)?shù)姆糯?，在片面?qiáng)調(diào)政府監(jiān)管市場(chǎng)的前提下，造成對(duì)企業(yè)的不信任甚至潛意識(shí)當(dāng)中與企業(yè)關(guān)系敵對(duì)。

　　信任理念有以下三層內(nèi)涵：一是行政審批的信任理念與市場(chǎng)運(yùn)作的誠(chéng)信理念是相通的，很難想象一個(gè)在行政審批過程中弄虛作假的企業(yè)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中有誠(chéng)信可言。二是行政審批的信任理念是一種預(yù)先規(guī)定在各種審批原則、規(guī)則和程序中的假設(shè)，體現(xiàn)在行政審批的申請(qǐng)、受理、審查、審批和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。三是失信者將付出慘重的代價(jià)。信任不是盲信，更不允許劣幣驅(qū)除良幣。通過信任理念的把握，審批方將主要的精力轉(zhuǎn)向失信表現(xiàn)集中的審批后的經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)督上，通過警告、吊銷行政許可、確認(rèn)失信黑名單等一系列行政處罰和強(qiáng)制措施，對(duì)于失信者，將取消行政審批資質(zhì)直至驅(qū)除出市場(chǎng)。

　　理念決定思路。回顧產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域多年的行政審批歷程，凡早先放開的產(chǎn)業(yè)（例如家電行業(yè)），經(jīng)過國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)規(guī)則的洗禮，大多走上了良性發(fā)展的道路，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力明顯加強(qiáng)。質(zhì)監(jiān)行政審批多數(shù)是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的，信任理念的樹立，將對(duì)受理環(huán)節(jié)從申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)為形式審查、審批環(huán)節(jié)從實(shí)體審批轉(zhuǎn)為程序備案、監(jiān)督環(huán)節(jié)從批前審查轉(zhuǎn)為批后監(jiān)督等一系列的工作視角的轉(zhuǎn)變提供理念上的支撐。

　　始終堅(jiān)持兩大原則

　　《行政許可法》明文規(guī)定了行政審批的七大原則，結(jié)合行政審批改革的實(shí)踐，上述七大原則從行政管理的角度來(lái)講都可歸于兩個(gè)原則，既“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和便民原則。

　　以工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可為例，從市場(chǎng)運(yùn)作的角度講，企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)首要責(zé)任，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)監(jiān)管責(zé)任，二者責(zé)任是有所區(qū)分的。但從“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”或稱“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)督”看，該原則是將行政審批雙方綁定在一起的。質(zhì)監(jiān)部門設(shè)定和實(shí)施行政審批，毫無(wú)保留的公開目錄、條件、時(shí)效、程序等方面的內(nèi)容，本是應(yīng)有之義。“重審批、輕監(jiān)管”致使行政審批沒能發(fā)揮應(yīng)有的效果，除了工作思維有待提高外，也與審批與責(zé)任脫節(jié)、許可與監(jiān)督兩張皮不無(wú)關(guān)系。

　　依照便民原則，對(duì)非行政審批項(xiàng)目必須進(jìn)行清理，要么納入行政審批范疇要么予以取消。即以“負(fù)面清單”的形式詳細(xì)列出被審批方在審批各環(huán)節(jié)中，實(shí)體和程序方面的注意事項(xiàng)，讓其有對(duì)審批程序和結(jié)果以及救濟(jì)渠道有合理的預(yù)期。凡清單中沒有規(guī)定的被審批方皆可為，而不僅局限于僅為被審批方的申請(qǐng)材料遞交提供便利、嚴(yán)格依照時(shí)限完成審批直至最近倡導(dǎo)的“零障礙”服務(wù)等單純程序上的便利。可見，所有質(zhì)監(jiān)行政審批制度的改革舉措，都應(yīng)嚴(yán)格圍繞上述兩項(xiàng)原則進(jìn)行。

　　適用不同的審批程序

　　區(qū)分不同種類的質(zhì)監(jiān)行政審批以適用不同的審批程序。原國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇先生在向九屆全國(guó)人大第二十九次會(huì)議遞交的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）>的說明》中，將行政許可分為普許、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記五類。同時(shí)他又把上述五類歸納為有數(shù)量限制和沒有數(shù)量限制兩大類：有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等的特許屬有數(shù)量限制的為一類，其余的普許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記則無(wú)數(shù)量限制。這是官方迄今對(duì)行政許可的權(quán)威分類。盡管普許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記之間存在著交叉，并且數(shù)量限制與否也會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活變化而擺動(dòng)，但是這種分類基本是可行的。與此相適應(yīng)，依照行政法學(xué)的學(xué)術(shù)分類，有數(shù)量限制的行政許可叫做行政審批，無(wú)數(shù)量限制的行政許可叫做行政確認(rèn)。

　　對(duì)照質(zhì)監(jiān)行政許可的目錄，不難發(fā)現(xiàn)存在著行政審批與行政確認(rèn)并存的現(xiàn)象，并且以行政確認(rèn)居多。對(duì)于兩類不同性質(zhì)的行政許可，由于其許可的目的、許可方式、審批側(cè)重點(diǎn)的不相同，結(jié)合本次行政審批改革，應(yīng)完全適用不同的程序。對(duì)于絕大多數(shù)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、計(jì)量器具制造許可等沒有數(shù)量限制的適用行政確認(rèn)程序。即：只要被確認(rèn)方承諾已經(jīng)具備質(zhì)監(jiān)部門公示的確認(rèn)條件，根據(jù)信任原則，只要其申請(qǐng)材料一經(jīng)形式審查合格即可確認(rèn)許可資質(zhì)頒發(fā)相應(yīng)證書，不再安排現(xiàn)場(chǎng)審核和產(chǎn)品檢驗(yàn)。如果上述改革模式的力度有稍大之嫌，可對(duì)已經(jīng)取得許可資質(zhì)需要換發(fā)確認(rèn)資質(zhì)證書的進(jìn)行上述程序嘗試以求穩(wěn)妥。對(duì)于向社會(huì)出具公正數(shù)據(jù)的機(jī)動(dòng)車安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品檢測(cè)機(jī)構(gòu)的審批，因?yàn)樯婕暗缴鐣?huì)檢測(cè)這一有限的公共資源的配置，以及鋼鐵、水泥等產(chǎn)品的生產(chǎn)，因?yàn)閺沫h(huán)境保護(hù)涉及到產(chǎn)業(yè)政策而導(dǎo)致有限自然資源利用的許可，有著嚴(yán)格的數(shù)量限制，應(yīng)以全國(guó)至少以省域?yàn)榛c(diǎn)，結(jié)合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)設(shè)定審批條件、嚴(yán)格審批數(shù)量，根據(jù)申請(qǐng)?jiān)谙然蛘摺吨袊?guó)加入世貿(mào)組織法律文件中關(guān)于行政許可的規(guī)定》中采取拍賣或者招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式，確定被行政審批方資格后再履行相關(guān)行政確認(rèn)程序。而上述程序恰恰是以往質(zhì)監(jiān)行政審批程序當(dāng)中欠缺的，通過此次行政審批制度改革應(yīng)予以完善。

　　合理分配行政審批權(quán)限

　　合理分配中央和地方的行政審批權(quán)限。其中有三個(gè)含義：一是本著“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則科學(xué)分配國(guó)家、省、市和縣級(jí)四級(jí)的行政審批范圍。鑒于監(jiān)督與審批的一致性，原則上實(shí)行“地方審批為主、中央審批為輔”的質(zhì)監(jiān)行政審批模式，將行政審批的重心下移。突出市縣兩級(jí)的行政審批和監(jiān)管職能，國(guó)家和省級(jí)層面以督導(dǎo)為主。二是從行政許可的種類上講，凡屬?zèng)]有數(shù)量限制的行政確認(rèn)，優(yōu)先下放市縣兩級(jí)。有數(shù)量限制的行政審批，適度保留在國(guó)家和省級(jí)。三是結(jié)合取消質(zhì)監(jiān)垂直管理體制改革，正確區(qū)分行政審批下放與委托的界限，倡導(dǎo)“以下放行政審批為主、代辦行政審批為輔”的分權(quán)模式，在充分厘定各級(jí)審批權(quán)限的前提下，依照便民原則，減少被審批方的層級(jí)審批節(jié)點(diǎn)。我國(guó)《行政許可法》第二十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。這里委托有兩個(gè)含義：其一是受委托的其他行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格意義上講應(yīng)是與委托的行政機(jī)關(guān)不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其二是受委托的行政機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)的名義行使委托完整意義上的行政審批權(quán)。而有業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)就行政審批事項(xiàng)職權(quán)范圍的界定不屬于委托，下級(jí)機(jī)關(guān)在行政審批制度改革中從上級(jí)機(jī)關(guān)取得行政審批權(quán)應(yīng)稱為下放。由于質(zhì)監(jiān)行政審批完整意義上的程序大部分為受理、審查、審批三個(gè)環(huán)節(jié)，在以往的行政審批改革中，上級(jí)機(jī)關(guān)往往出于平衡工作量的考慮，將其中受理和審查兩個(gè)環(huán)節(jié)的一個(gè)或兩個(gè)交由下級(jí)機(jī)關(guān)代辦代行。由于審批機(jī)構(gòu)層級(jí)的增加和流程的人為拉長(zhǎng)，有悖于“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和便民原則，在此次行政審批改革中應(yīng)當(dāng)予以克服。

　　統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)審查模式

　　統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)審查模式、審批文書式樣和審批有效周期。質(zhì)監(jiān)行政審批現(xiàn)場(chǎng)審查模式歸納起來(lái)可以分為兩種：一種是以特種設(shè)備單位負(fù)責(zé)制的現(xiàn)場(chǎng)審查模式，即要求相關(guān)單位必須滿足一定的現(xiàn)場(chǎng)審查技術(shù)和檢驗(yàn)?zāi)芰σ笕〉孟鄳?yīng)現(xiàn)場(chǎng)審查資質(zhì)后，方可以單位名義承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)審查任務(wù)。另一種是以工業(yè)產(chǎn)品行政審批等為代表的審查組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的現(xiàn)場(chǎng)審查模式，即相關(guān)人員在取得相應(yīng)資質(zhì)后，由有關(guān)部門指定人員臨時(shí)組成審查組由組長(zhǎng)對(duì)審查結(jié)果負(fù)責(zé)的模式。實(shí)踐證明，由于審查組長(zhǎng)人員的流動(dòng)性，個(gè)人對(duì)救濟(jì)結(jié)果的不濟(jì)性，加之倡導(dǎo)發(fā)揮社會(huì)組織作用的大趨勢(shì)，在大力消減現(xiàn)場(chǎng)審查的前提下，如果確需保留現(xiàn)場(chǎng)審查的，應(yīng)盡快統(tǒng)一到單位負(fù)責(zé)制的現(xiàn)場(chǎng)審查模式上來(lái)。

　　行政審批文書涵蓋了從審批申請(qǐng)的提出、審批的獲準(zhǔn)到審批后的監(jiān)督記錄直至重新?lián)Q發(fā)審批資質(zhì)的全過程。既是行政審批合法與否的主要證明，也是發(fā)生救濟(jì)糾紛和責(zé)任事故后界定審批雙方責(zé)任的重要證據(jù)。同時(shí)也是體現(xiàn)行政審批程序合法的有效載體。但目前由于各項(xiàng)質(zhì)監(jiān)行政審批業(yè)務(wù)片面的縱向性，導(dǎo)致文書制作的各自為政。隨著審批權(quán)限下放文書制作層級(jí)的增加，效仿質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法那樣盡快統(tǒng)一行政審批文書已迫在眉睫。

　　質(zhì)監(jiān)行政審批涵蓋了從人員、單位的資質(zhì)審批和對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)的能力認(rèn)定，由于歷史原因其審批有效周期也從三年到五年不等。為體現(xiàn)便民原則和減少行政及社會(huì)資源的投入，在整齊劃一審批有效周期的同時(shí)，應(yīng)盡量向周期較長(zhǎng)的時(shí)限看齊也應(yīng)納入改革考量之列。

　　審批審查輔助機(jī)構(gòu)的定位

　　行政審批審查輔助機(jī)構(gòu)的職能定位。實(shí)施質(zhì)監(jiān)行政審批的“審查、審批、監(jiān)督”三分離是上一輪行政審批制度改革中，國(guó)家質(zhì)檢總局力推的舉措之一。幾年來(lái)，為提高審批質(zhì)量、順暢審批流程、規(guī)避審批風(fēng)險(xiǎn)提供了機(jī)構(gòu)保障。截至目前，全國(guó)已經(jīng)成立了22家省級(jí)質(zhì)監(jiān)行政審批輔助機(jī)構(gòu)。同時(shí)，借本次機(jī)構(gòu)改革和行政審批改革之際，沒有成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門也多有設(shè)立之意。然而，從機(jī)構(gòu)編制性質(zhì)、人員身份、職責(zé)范圍乃至名稱上，已有的輔助機(jī)構(gòu)及不統(tǒng)一：編制性質(zhì)涵蓋了行政處室到自收自支事業(yè)單位四類經(jīng)費(fèi)保障形式，人員身份從公務(wù)員到事業(yè)單位不等，職責(zé)范圍也從僅從事工業(yè)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)許可（此類已劃轉(zhuǎn)）的審核環(huán)節(jié)到所有涉及質(zhì)監(jiān)行政審批種類的受理和審查，單位名稱更是稱謂繁多。隨著行政審批下放權(quán)限、減少目錄和簡(jiǎn)化程序三大改革主線的推進(jìn)，上述機(jī)構(gòu)的去留、職能界定、編制性質(zhì)確定等都成為不可回避的問題。

　　改革開放的集結(jié)號(hào)、沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響，讓我們緊緊圍繞“三大安全”，以改革創(chuàng)新的精神抓質(zhì)量、保安全、促發(fā)展、強(qiáng)質(zhì)檢。以更大的政治勇氣、智慧和決心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)質(zhì)監(jiān)行政審批制度改革，革故鼎新，推動(dòng)質(zhì)檢事業(yè)不斷前進(jìn)。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉颖笔≠|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審查事務(wù)中心）

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊