■文/王海秦

　　【案 情】

　　2010年5月10日，甲市飛樂游樂設(shè)施公司函告該市某公園和市質(zhì)監(jiān)局，該公園在用的游樂設(shè)施“松林飛鼠”的設(shè)計使用壽命截至日期為2010年5月底。如公園超出設(shè)施設(shè)計使用壽命后繼續(xù)使用該設(shè)施，后果與該公司無關(guān)。市質(zhì)監(jiān)局隨即向公園發(fā)出《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》（以下簡稱《指令書》），責(zé)令該公園于2010年5月31日后停止使用“松林飛鼠”游樂設(shè)施。

　　《指令書》發(fā)出后，公園方不服提起行政訴訟，公園認為：一、生產(chǎn)廠家在出售該設(shè)施時并無設(shè)計使用壽命的約定，甲市質(zhì)監(jiān)局依據(jù)飛樂公司公函作出的認定，事實不清，依據(jù)不足。二、《指令書》的內(nèi)容及性質(zhì)屬于行政處罰，甲市質(zhì)監(jiān)局未履行聽證程序，程序違法。甲市質(zhì)監(jiān)局辯稱：該局發(fā)出《指令書》依據(jù)的是《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》。飛樂公司作為該設(shè)備的生產(chǎn)者，其出具的關(guān)于涉案特種設(shè)備使用年限的公函，足以作為事實認定的依據(jù)。

　　【審 理】

　　一審法院審理認為，原告請求確認該《指令書》違法并請求撤銷的理據(jù)不充分，不予支持，駁回了原告的訴訟請求。原告不服提起上訴，二審法院審理認為，被告《指令書》責(zé)令當(dāng)事人停止使用該設(shè)備，致使原告停業(yè)，其性質(zhì)如同責(zé)令停業(yè)，理應(yīng)履行聽證程序。在二審期間，原被告雙方經(jīng)調(diào)解，達成了和解協(xié)議，原告撤回了訴訟。

　　【解 析】

　　本案突出反映了特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書在實踐適用中的尷尬境遇及對其的混亂認識，本文試圖就案例中所反映的特種設(shè)備安全監(jiān)察指令的性質(zhì)及其是否屬于責(zé)令改正進行分析，并就此引出該如何對責(zé)令改正的法律屬性進行準確定性，同時從立法和執(zhí)法的角度予以厘清。

　　一、特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書的歷史沿革

　　2003年6月1日起實施的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（國務(wù)院令第373號）代替了1982年國務(wù)院頒布實施的《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，該條例第五十九條規(guī)定：“特種設(shè)備安全監(jiān)察管理部門對特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位和檢驗檢測機構(gòu)進行安全監(jiān)察時，發(fā)現(xiàn)違反本條例和安全技術(shù)規(guī)范的行為或者在用的特種設(shè)備存在事故隱患的，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時采取措施，予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下需要采取緊急處理措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補發(fā)書面通知”。該規(guī)定改變了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》第十五條規(guī)定的“鍋爐壓力容器安全監(jiān)察機構(gòu)檢查鍋爐、壓力容器的使用情況，有權(quán)制止違章作業(yè)和違章指揮的行為。發(fā)現(xiàn)不安全的因素，可以發(fā)出《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察意見通知書》，要求使用單位限期解決；逾期不解決，或有發(fā)生事故的危險時，有權(quán)通知停止該設(shè)備的運行”，并用《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》代替了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察意見通知書》，2013年6月29日頒布的《特種設(shè)備安全法》第六十二條則再次對特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書作出了與《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》相同的規(guī)定。

　　從文書名稱的改變來看，盡管原來的《特種設(shè)備安全監(jiān)察意見通知書》變成了《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，似乎強化了對行政相對人整改義務(wù)的要求，及特種設(shè)備安全監(jiān)察意見的權(quán)威性和命令性。但從對兩種文書適用條件的規(guī)定來看，《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》和《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察意見通知書》都是在發(fā)現(xiàn)行政相對人有違規(guī)行為或者監(jiān)察的特種設(shè)備存在安全隱患或危險時使用，內(nèi)容都是要求行政相對人改（糾）正違法行為，消除事故隱患，其性質(zhì)似并無不同。因此盡管兩種文書在名稱上發(fā)生了改變，但其性質(zhì)、目的及作用卻未有實質(zhì)變更。

　　二、特種設(shè)備安全監(jiān)察指令的性質(zhì)

　　在對案件的討論中，法院內(nèi)部對于特種設(shè)備安全監(jiān)察指令性質(zhì)為何也意見不一。觀點一：認為本案中特種設(shè)備安全監(jiān)察指令要求行政相對人停止使用該游樂設(shè)施，結(jié)果導(dǎo)致行政相對人停業(yè)，其效果等同于責(zé)令停業(yè)，體現(xiàn)出對相對人違法行為的制裁，因此其性質(zhì)屬于行為罰。觀點二：該特種設(shè)備安全監(jiān)察指令是責(zé)令改正的一種，根據(jù)1996年全國人大常委會法制委員會編著的《行政處罰法》釋義，責(zé)令改正屬于警告類的行政處罰，是申誡罰的一種。觀點三：根據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令的性質(zhì)和功能，其作用在于通過指令的方式制止和防止危險（害）的發(fā)生或繼續(xù)的一種臨時性限制措施，如果導(dǎo)致危險（害）發(fā)生的因素消失，則該指令就失去法律效應(yīng)，在實質(zhì)上屬于行政強制措施。

　　上述觀點，盡管各有論斷和依據(jù)，但筆者不敢茍同，試從以下幾點加以論證。

　?。ㄒ唬┨胤N設(shè)備檢查指令確屬責(zé)令改正

　　根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定，特種設(shè)備安全監(jiān)察指令是特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門在安全監(jiān)察時，發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者在用的特種設(shè)備存在事故隱患時才做出的一種以書面形式體現(xiàn)的具體行政行為。其內(nèi)容為責(zé)令有關(guān)單位或人員及時采取措施，予以改正或者消除事故隱患。而責(zé)令改正是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，依法做出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強制性的決定。從內(nèi)容和目的而言，特種設(shè)備安全監(jiān)察指令與責(zé)令改正的法律性質(zhì)無不同。

　?。ǘ┴?zé)令改正不同于行政處罰或行政強制措施

　　從法官對于特種設(shè)備安全監(jiān)察指令（責(zé)令改正）的三種意見不難看出，目前在實務(wù)界或者理論界對于責(zé)令改正的認識并不統(tǒng)一，而這直接導(dǎo)致了在立法上對于責(zé)令改正的定位模糊，其結(jié)果是直接影響了責(zé)令改正在執(zhí)法實際中功能的發(fā)揮。

　　1.特種設(shè)備安全監(jiān)察指令（責(zé)令改正）不是行政處罰。行政處罰是指行政機關(guān)對行政相對人違反行政法上規(guī)定的強制性義務(wù)、破壞行政管理秩序行為的一種行政懲戒措施?？傮w而言，行政處罰與責(zé)令改正的區(qū)別主要有：一是行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等等，懲罰性或制裁性是行政處罰的基本特征。而責(zé)令改正則在于制止、糾正違法行為或者防止危險、隱患擴大，不具有懲罰性。二是行政處罰的作出除特殊情況外需要遵循立案、調(diào)查、取證、決定、告知等嚴格的法定程序，而作出責(zé)令改正程序相對較為簡單。三是《行政處罰法》并未設(shè)定“責(zé)令改正”這一行政處罰罰種，而僅在該法第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令行政相對人改正或限期改正違法行為。因此，說責(zé)令改正屬于行政處罰，缺乏立法依據(jù)。

　　具體而言，一是從行政處罰的功能而言，行政處罰是通過行政制裁的手段對違反行政管理秩序行為的一種否定和糾偏，在教育違法相對人的同時，體現(xiàn)出強烈的制裁性。而責(zé)令改正則更注重對于違法行為本身的糾正，使其回歸正軌，制裁性不明顯。這好比在某一個幼兒園中，老師規(guī)定每個小朋友每次只能從籃中取一個蘋果。但甲小朋友有一次取了兩個蘋果。于是老師說，甲小朋友違反了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)立即將多拿的蘋果放回去。同時為了對甲進行懲戒，并教育其他人，還要沒收本應(yīng)該分給甲的另一個蘋果。于是，讓甲將多拿的蘋果放回去，體現(xiàn)的是對錯誤行為的糾正，而對甲應(yīng)當(dāng)獲得的蘋果的沒收，則體現(xiàn)了對甲錯誤行為的懲罰。在實踐中，可能讓甲將多拿的蘋果放回籃子，并將甲的應(yīng)得的蘋果沒收，可能會同時做出，因為任何懲罰措施本身就帶有糾偏和否定的內(nèi)容。但假若甲的行為被發(fā)現(xiàn)的時候，多拿的一個蘋果已經(jīng)被吃掉，讓其將多拿的蘋果放回已無必要，此時可能會導(dǎo)致老師不僅沒收其應(yīng)得的蘋果，可能還會在第二天繼續(xù)沒收其應(yīng)得的蘋果。在進行上述行為的同時，老師為了強化對甲錯誤行為的糾正或者出于對以后可能再次出現(xiàn)類似行為的警示，或許還會對甲多拿蘋果的行為進行批評，給甲貼上不聽話孩子的標(biāo)簽。此時批評或警告則可能又與責(zé)令放回多拿的蘋果一并進行，此時的責(zé)令在一定程度上可能也有申誡的功能，但因如此就將責(zé)令理解為處罰，則似乎與處罰的性質(zhì)有所偏差，相反若按照將其理解為對《行政處罰法》第二十三條的落實，則更符合邏輯順序。

　　二是從責(zé)令改正與警告的比較來看。雖然責(zé)令改正與警告都有警示的功能，但兩者的區(qū)別也是明顯的。警告屬于申誡罰，是法定的處罰種類，警告的做出需嚴格遵循法律規(guī)定的程序，警告本身也會給違法行為人的聲譽或名譽造成損害；責(zé)令改正則很靈活，除依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的設(shè)定作出外，在法律法規(guī)未明確對違法行為做出處理的規(guī)定時，行政機關(guān)依據(jù)職能認為需要做出時也可以做出。例如：質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法人員在執(zhí)法現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)行政相對人正在從事某種違法行為時，可即時發(fā)出責(zé)令整改通知。至于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，則是限制或制止行政相對人停止生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種行政處罰措施，其對于行政相對人的權(quán)利義務(wù)具有直接的處分性質(zhì)，責(zé)令改正在一定程度上可能導(dǎo)致行政相對人停產(chǎn)或者停業(yè)的情形，這只是一種履行責(zé)令的內(nèi)容后所產(chǎn)生的結(jié)果，并不是責(zé)令的目的。

　　三是如果責(zé)令改正是行政處罰,則行政相對人不履行責(zé)令改正的內(nèi)容應(yīng)可以被強制執(zhí)行。實際工作中當(dāng)事人不履行責(zé)令改正所導(dǎo)致的卻只能是轉(zhuǎn)入行政處罰程序，對其實施行政處罰，卻不能對責(zé)令改正申請強制執(zhí)行。

　　2.責(zé)令改正也不應(yīng)是行政強制措施。行政強制措施是指行政機關(guān)為維護行政管理秩序，預(yù)防、制止社會危害事件或者違法行為的發(fā)生，依照法律規(guī)定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進行臨時處置的限權(quán)性強制行為。通過比較我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管責(zé)令改正與行政強制措施都具有行政約束力，但二者有明顯區(qū)別：一是強制程度不同。行政強制措施具有直接強制力，表現(xiàn)為通過采取行政強制手段迫使行政相對人作為或不作為，而責(zé)令改正不具直接強制性，相反責(zé)令改正內(nèi)容的實現(xiàn)還要依靠強制措施予以保證；二是《行政強制法》對于強制措施的種類已經(jīng)做了明確的規(guī)定，責(zé)令改正并不在其中。

　?。ㄈ┴?zé)令改正（特種設(shè)備安全監(jiān)察指令）在法律性質(zhì)上屬于一種行政命令

　　對任何行政行為的界定都應(yīng)當(dāng)根據(jù)其內(nèi)容、特征做實質(zhì)的認定，而不能僅依靠名稱表達而認定其行為的歸屬?！短胤N設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全法》已經(jīng)明確特種設(shè)備安全監(jiān)察指令是特種設(shè)備安全監(jiān)察部門依據(jù)職權(quán)發(fā)出的、具有特定指向性，并能引起一定法律后果的具體行政行為。然而目前關(guān)于行政行為的具體分類并無一種統(tǒng)一、完整的分類和認識。但參照最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)〔2004〕2號）對于行政行為的分類來看，特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，其實質(zhì)上更接近于行政命令。

　　三、結(jié)束語

　　在實踐中，由于在理論上和立法上未能對責(zé)令改正予以準確的定位,在行政執(zhí)法實踐中已經(jīng)造成諸多混亂。這種混亂不僅帶給行政執(zhí)法機關(guān)認識和操作的困擾，更大的問題在于使責(zé)令改正喪失了應(yīng)有的功能。基于此，筆者認為，從實用性和維護法律權(quán)威性的角度，必須正確對待責(zé)令改正?；诠P者對責(zé)令改正在法律屬性上屬于行政命令的界定,筆者建議對于責(zé)令改正應(yīng)從立法到行政執(zhí)法實踐作如下規(guī)制：

　?。ㄒ唬┓蓷l文表述方面。為避免行政執(zhí)法人員對于責(zé)令改正的誤解以及正確落實《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，對于行政相對人設(shè)定罰則的立法表述應(yīng)統(tǒng)一為“違反本法……規(guī)定的，應(yīng)責(zé)令行政相對人改正違法行為，同時給予以下行政處罰……”。

　?。ǘ┬姓?zhí)法實踐方面。首先應(yīng)明確責(zé)令改正適用的前提為：一是行政機關(guān)具有相關(guān)的監(jiān)督管理職權(quán)；二是行政相對人存在違法行為或行政相對人對于即將或可能發(fā)生的事項負有法律上的作為或不作為義務(wù)，而行政相對人疏于該義務(wù)；三是違法行為能夠改正或該法律義務(wù)能得以為之。

　　（三）在程序、形式和后果上，應(yīng)允許責(zé)令改正以書面方式或口頭方式做出。但采用口頭方式的,應(yīng)將對責(zé)令改正的情況在相應(yīng)的執(zhí)法文書中予以載明，并由行政相對人予以確認。同時在責(zé)令改正的具體內(nèi)容方面，還應(yīng)當(dāng)告知行政相對人做出責(zé)令改正的事實、理由及依據(jù),明確行政相對人應(yīng)當(dāng)作為或者不作為的具體內(nèi)容及相應(yīng)及合理期限,以便行政相對人按照責(zé)令改正的要求及時(糾)改正。并且聽取行政相對人對于責(zé)令改正的陳述申辯，保證行政相對人對責(zé)令改正行為不服的救濟權(quán)。同時對于當(dāng)事人不履行責(zé)令改正命令的，應(yīng)當(dāng)允許行政機關(guān)擁有相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)，以確保行政命令的內(nèi)容得以及時履行。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊