■文/赫成剛

　　2013年第12期《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》刊載了《高層建筑不裝安全玻璃該怎么辦》的案例，結(jié)合2003年12月4日，原國家發(fā)展改革委、建設(shè)部、質(zhì)檢總局和工商總局四部委局聯(lián)合發(fā)布了《建筑安全玻璃管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），進(jìn)行具體分析，不妥之處請(qǐng)同仁指正。

　　為了加強(qiáng)對(duì)建筑安全玻璃的生產(chǎn)、流通、使用和安裝等環(huán)節(jié)的管理權(quán)限，明確建筑安全玻璃的使用范圍，清晰界定各方責(zé)任者的責(zé)任，《規(guī)定》中明確指出，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)對(duì)建筑安全玻璃生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。安全玻璃生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)能夠獨(dú)立組織生產(chǎn)，并取得國家指定的強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書，未取得認(rèn)證的企業(yè)生產(chǎn)的建筑安全玻璃不得出廠、銷售和在其他經(jīng)營性活動(dòng)中使用。對(duì)生產(chǎn)的建筑安全玻璃不符合質(zhì)量要求的，由質(zhì)檢部門按有關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處罰。對(duì)違反本規(guī)定的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，由建設(shè)行政主管部門按照有關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)處罰。對(duì)違反規(guī)定銷售不合格安全玻璃的單位，由工商行政管理部門依法予以查處。

　　對(duì)照《規(guī)定》的表述不難看出，在本案中，不管最終處罰B公司、D公司亦或二者皆罰，但違法行為均發(fā)生在建筑安全玻璃的使用和安裝環(huán)節(jié)，依法應(yīng)由建設(shè)行政部門按照有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處罰。因此，本案例中“A市質(zhì)監(jiān)局應(yīng)將檢查通報(bào)A市建設(shè)局，由A市建設(shè)局按照有關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)處罰”的意見是正確的。至于具體處罰誰、怎樣處罰與質(zhì)監(jiān)部門無關(guān)。

　　本案中的第一、二種意見單獨(dú)看來對(duì)D、B兩公司的違法性質(zhì)的認(rèn)定都是可行的。但是，沒有就由哪一行政部門去認(rèn)定進(jìn)而實(shí)施處罰給予明確表述。之所以產(chǎn)生上述“猶抱琵琶”的局面，我想是否有以下原因：

　　第一，傳統(tǒng)的部門法律意識(shí)作祟。多年來，質(zhì)監(jiān)部門總以執(zhí)行幾法、幾條例以及若干行政規(guī)章和地方法規(guī)、地方性規(guī)章自詡，自認(rèn)為有一個(gè)相對(duì)完整的、相對(duì)閉合的質(zhì)檢法律體系。在行政法律體系當(dāng)中，如果非得給質(zhì)監(jiān)部門法律、法規(guī)找一個(gè)坐標(biāo)，恐怕只能將其歸入經(jīng)濟(jì)行政法這一行政法律體系下的子系統(tǒng)。尤其在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理領(lǐng)域特別是行政處罰環(huán)節(jié)，由于所謂的質(zhì)檢法律體系管理領(lǐng)域的開放性導(dǎo)致了處罰環(huán)節(jié)的交叉性，進(jìn)而被其他部門的特別法予以割裂的立法實(shí)例比比皆是。以認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理為例，《認(rèn)證認(rèn)可條例》明確規(guī)定，國家對(duì)認(rèn)證認(rèn)可工作實(shí)行在國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)下，各有關(guān)方面共同實(shí)施的工作機(jī)制。該條例規(guī)定的行政處罰，由國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門或者其授權(quán)的地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門按照各自職責(zé)實(shí)施。法律、其他行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照法律、其他行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。而《建筑法》明文規(guī)定，除因吊銷資質(zhì)證書的建筑單位需吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰由工商行政管理部門執(zhí)行外，該法規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷資質(zhì)證書的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書的機(jī)關(guān)決定；其他行政處罰，由建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)部門依照法律和國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定。而其他行政處罰，當(dāng)然也包含了違反有關(guān)建筑領(lǐng)域的相關(guān)認(rèn)證認(rèn)可法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為。在2004年1月1日前，由于《建筑安全玻璃管理規(guī)定》沒有實(shí)施，原有法律規(guī)定的相互交叉，導(dǎo)致了在實(shí)際行政執(zhí)法中對(duì)建筑安全玻璃使用安裝監(jiān)管過程中，質(zhì)監(jiān)、工商、建設(shè)等行政執(zhí)法部門經(jīng)常撞車。

　　第二，規(guī)定的不一定執(zhí)行。為克服上述局面，原國家發(fā)改委、建設(shè)部、質(zhì)檢總局和工商總局才針對(duì)建筑安全玻璃的生產(chǎn)、流通、使用和安裝環(huán)節(jié)，各行政部門的各自監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了明確的界定，制定了上述《規(guī)定》。然而，個(gè)別執(zhí)法人員為了不放棄原有的執(zhí)法領(lǐng)域，總是以行政規(guī)章法律位階低、上位法沒有明文規(guī)定而自欺。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。傳統(tǒng)行政法有兩大價(jià)值支撐點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)的決定必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，二是行政權(quán)的執(zhí)行必須最終受到司法的審查。為準(zhǔn)確適用法律規(guī)范，確保行政案件的公正審理，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，促進(jìn)依法行政，最高人民法院就在行政訴訟中如何正確適用法律，2003年5月18日專門下發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）。其中明確規(guī)定，兩個(gè)以上的國務(wù)院部門就涉及其職權(quán)范圍的事項(xiàng)聯(lián)合制定的規(guī)章規(guī)定，優(yōu)先于其中一個(gè)部門單獨(dú)作出的規(guī)定。從這一規(guī)定不難看出以下兩點(diǎn)：第一，在涉及部門職權(quán)范圍界定問題上，司法系統(tǒng)承認(rèn)了行政規(guī)章作為行政訴訟審判依據(jù)的法律地位。如果還是一味糾纏于部門職權(quán)必須由法規(guī)乃至法律給予明確界定，則是法治機(jī)械主義的表現(xiàn)。第二，就職權(quán)范圍問題，多部門聯(lián)合制定的規(guī)章的效力高于一部門單獨(dú)制定的規(guī)章，原因恐怕在于多個(gè)部門合意在先和克服部門保護(hù)主義之需。如果還抱著本部門的相關(guān)法律規(guī)定不放，則是法治機(jī)會(huì)主義的表現(xiàn)。因此，規(guī)定的就是必須執(zhí)行的。無獨(dú)有偶，早在《紀(jì)要》頒行以前，2003年4月29日最高人民法院作出的《對(duì)人民法院在審理計(jì)量行政案件中涉及的應(yīng)否對(duì)食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行計(jì)量認(rèn)證問題的答復(fù)》和2004年2月16日作出的《對(duì)<湖北省高級(jí)人民法院關(guān)于對(duì)塔式起重機(jī)的監(jiān)督管理權(quán)限如何選擇適用行政規(guī)章的請(qǐng)示>的答復(fù)》等司法解釋，由于其他相關(guān)行政部門與國家質(zhì)檢總局都已聯(lián)合發(fā)文，明確規(guī)定要么不需要認(rèn)證要么由其他部門管轄，均作出了重申取消質(zhì)監(jiān)部門相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)督職責(zé)的解釋。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊