陽光執(zhí)法是建立信任的有效途徑

——運(yùn)用法治思維和法治方式提升質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力問題研究

　　■文/沈 江

　　十八大報(bào)告中首次提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！胺ㄖ嗡季S”和“法治方式”在十八大報(bào)告中“高調(diào)亮相”后，立即引起了全國人民及社會(huì)各界學(xué)者的強(qiáng)烈共鳴和極大反響。這不能不說是一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。無容置疑，“法治思維”和“法治方式”是黨中央基于對中國當(dāng)前法治建設(shè)特定階段的特定要求提出的，具有鮮明的時(shí)代性和針對性，對于進(jìn)一步推進(jìn)依法治國和依法行政具有十分深遠(yuǎn)的影響。法治思維和法治方式分別從思想和工作兩個(gè)方面為實(shí)現(xiàn)依法治國指明了方向。通俗地講，法治思維強(qiáng)調(diào)思想轉(zhuǎn)變，著力地突出黨對法治的理念態(tài)度；法治方式強(qiáng)調(diào)行為準(zhǔn)則，著力在執(zhí)行層面提出了要求。應(yīng)該說，運(yùn)用“法治思維”和“法治方式”開展日常工作是一般公職人員特別是行政執(zhí)法單位公務(wù)員及一線執(zhí)法人員所應(yīng)具備的基本素質(zhì)和重要素質(zhì)。當(dāng)下，質(zhì)監(jiān)部門也高度重視法治化建設(shè)，積極貫徹落實(shí)黨的十八大精神，加強(qiáng)普法工作特別是強(qiáng)化法治思維和法治理念，不斷地促進(jìn)法治思維向法治實(shí)踐方向轉(zhuǎn)化。筆者認(rèn)為，在質(zhì)監(jiān)部門中運(yùn)用法治思維和法治方式開展各項(xiàng)行政執(zhí)法工作至關(guān)重要，特別是對于推進(jìn)行政執(zhí)法公信力有著十分重要的積極意義。

　　行政執(zhí)法公信力內(nèi)涵

　　通常而言，公信力的主要內(nèi)涵體現(xiàn)在兩個(gè)方面：即“公”和“信”。公是指社會(huì)公眾，也就是指普通公民、人民群眾或老百姓；信則是指因信任、信賴而產(chǎn)生的認(rèn)同和服從的心理感受，屬于主體的一種心理認(rèn)知現(xiàn)象，就是相信、信任、信賴、信奉等。目前，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為公信力是指在社會(huì)公共生活中，公共權(quán)力面對時(shí)間差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。公信力屬于政治倫理范疇，其核心就在于信任、信賴。

　　政府公信力是政府機(jī)關(guān)的影響力與號(hào)召力，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度以及法治建設(shè)程度。同時(shí)，它也反映了老百姓對政府機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)以及對政府工作的滿意度、信任度和贊譽(yù)度。實(shí)際上，政府公信力主要反映了老百姓對政府機(jī)關(guān)依法履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)?；谶@一點(diǎn)，政府公信力是維護(hù)國家穩(wěn)定安全和整個(gè)社會(huì)秩序的重要力量之一。質(zhì)監(jiān)部門是重要的行政執(zhí)法部門，其行政執(zhí)法活動(dòng)的公信力對于提升我國政府公信力也具有十分重要的意義。所謂質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力，是指社會(huì)公眾對政府質(zhì)量主管部門公職人員在質(zhì)監(jiān)法律、法規(guī)和規(guī)章等賦予的權(quán)限下從事行政執(zhí)法活動(dòng)及其權(quán)威性結(jié)果具有信任、信賴和心理認(rèn)同感，并由此自覺地服從并認(rèn)可質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法活動(dòng)及其權(quán)威性結(jié)果的一種狀態(tài)和社會(huì)現(xiàn)象。由此可見，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力是質(zhì)監(jiān)部門的公職人員依法行使職權(quán)中產(chǎn)生的公信力，是政府公信力的一種。

　　當(dāng)前，普通公民的產(chǎn)品質(zhì)量維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法的公平、公正、公開的要求也越來越高。近年來，質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和一線執(zhí)法人員在從事行政執(zhí)法工作，特別是在辦案程序、調(diào)查取證、案件審理等方面的要求越來越嚴(yán)格，但是人大政協(xié)、外界公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體等對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督也越來越深入，切實(shí)提高質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力也顯得尤其重要和緊迫。

　　產(chǎn)品質(zhì)量安全重于泰山。質(zhì)監(jiān)部門作為主管產(chǎn)品質(zhì)量的行政執(zhí)法部門，其公職人員所作出的行政執(zhí)法活動(dòng)，事關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全、事關(guān)百姓民生、事關(guān)人身健康和財(cái)產(chǎn)安全，涉及到普通公民購買產(chǎn)（商）品的日常生活。質(zhì)監(jiān)部門及其公職人員的任何一次行政執(zhí)法活動(dòng)一旦出現(xiàn)問題、紕漏或不規(guī)范的現(xiàn)象，都會(huì)直接或間接地影響到質(zhì)監(jiān)部門的行政執(zhí)法公信力。如果出現(xiàn)較大的負(fù)面事件且處置不好的話，可能會(huì)影響到一個(gè)政府甚至是一個(gè)國家的公信力。由此，加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法科學(xué)化、規(guī)范化和法治化建設(shè)，提高質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法水平和能力，是提升質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力題中的應(yīng)有之義。

　　影響執(zhí)法公信力的主要因素

　　如果捫心自問，目前全國質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力到底如何？恐怕質(zhì)監(jiān)部門多多少少會(huì)有些底氣不足。近年來，質(zhì)量安全事故頻發(fā)，三鹿奶粉事件、問題饅頭事件、問題校服事件……，這些產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全突發(fā)性事件不斷把質(zhì)監(jiān)部門推向輿論的風(fēng)口浪尖上。同時(shí)，也讓更多的普通老百姓從中認(rèn)識(shí)了三聚氰胺、黃曲霉毒素、禁用偶氮染料以及食品添加劑等許多鮮為人知的化學(xué)名詞和專有術(shù)語。在新聞資訊高度發(fā)達(dá)、人人都是麥克風(fēng)的當(dāng)下，任何一件涉及到老百姓切身利益、尤其是威脅到人體健康和生命安全的突發(fā)事件完全有可能在一夜之間通過網(wǎng)絡(luò)、微信等公共媒體和自媒體多種渠道呈幾何倍數(shù)的迅速蔓延和擴(kuò)散，或許還會(huì)帶有某些嚴(yán)重的偏見，最終使得質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力明顯下降，政府形象受到一定的損害。誠然，影響質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力的因素有很多，諸如信息公開機(jī)制不十分健全完善、利益訴訟表達(dá)渠道的缺乏以及一些職業(yè)申訴打假人的“惡意挑釁”、網(wǎng)絡(luò)大V炒作等等，固然是其中的重要因素，但是更為根本、更為直接的原因在于，目前質(zhì)監(jiān)部門依法行政的水平和能力不高、執(zhí)法存在不規(guī)范現(xiàn)象、工作責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)法信息不對稱等。從更深層次的原因探究，影響質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力的主要因素或者說一個(gè)最為突出的問題就是質(zhì)監(jiān)部門及其公職人員運(yùn)用法治思維和法治方式依法開展行政執(zhí)法工作的能力有所欠缺。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　一是部分從事質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作的人員法治理念淡薄，甚至是無視法律。比如，近年來全國和地方各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門由于未依法履職被問責(zé)的事情時(shí)有發(fā)生，也有一些人以身試法，觸犯了刑律，被追究了刑事責(zé)任。在一些重大質(zhì)量安全事故中不作為，嚴(yán)重?fù)p害了質(zhì)監(jiān)部門在老百姓心中的社會(huì)形象，具有強(qiáng)大的殺傷力，也在一定程度上影響了質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力。

　　二是消費(fèi)品質(zhì)量安全形勢依然嚴(yán)峻。正如前面所述的一些公共質(zhì)量安全事件，幾乎每年都會(huì)有發(fā)生，而且有的是跨省市發(fā)生甚至波及全國。大家印象最為深刻的就是2008年的三鹿奶粉事件。毫無疑問，這起嚴(yán)重事件，不僅拷問了企業(yè)誠信和社會(huì)良知，而且還嚴(yán)重影響了政府公信力。毒奶粉事件在國內(nèi)形成了一股“行政問責(zé)與司法問責(zé)風(fēng)暴”。說到底，質(zhì)監(jiān)部門及其相關(guān)工作人員被問責(zé)的最主要原因就是監(jiān)管不力、不嚴(yán)、不到位，依法行政的法治思維和法治方式能力明顯不足。

　　三是質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法信息不公開、不全面、不及時(shí)。作為政務(wù)信息，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法信息必須要依法公開，保障老百姓的知情權(quán)。但問題是，迄今為止，全國各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門還沒有真正將查處的全部行政執(zhí)法違法案件公諸于眾。同時(shí)，對于媒體曝光的產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)性事件以及重大案件線索等，一些質(zhì)監(jiān)部門不敢或者不敢完全將違法的事實(shí)和查處結(jié)果公開。對于在日常執(zhí)法檢查中查獲的案件，即使在官方網(wǎng)站上曝光了，不少質(zhì)監(jiān)部門很少披露查獲單位或個(gè)人的基本信息，僅僅以某某公司、某某企業(yè)、某某人來代替，達(dá)不到信息公開、透明的效果。

　　提升執(zhí)法公信力的對策建議

　　一是樹立法治理念，嚴(yán)格依法行政，夯實(shí)提升質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法公信力。法律乃天下之公器，法律面前人人平等。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。質(zhì)監(jiān)部門所有行政執(zhí)法人員所從事的一切行政執(zhí)法活動(dòng)都應(yīng)該在憲法、法律、法規(guī)等框架下進(jìn)行，并行使法定職權(quán)。而依法行政則是執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)和前提。離開了依法行政，執(zhí)法公信力就無從談起。質(zhì)監(jiān)部門依法行政的最終目的就是為了保障老百姓和相關(guān)企業(yè)的合法權(quán)益不受侵犯。質(zhì)監(jiān)部門公職人員尤其是具有行政執(zhí)法權(quán)的一線執(zhí)法人員要牢固樹立法治理念，切實(shí)提升運(yùn)用法治思維和法治方式來解決實(shí)際問題的能力。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法人員只有具備了法治思維和法治方式的理念，并嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)等要求開展行政執(zhí)法工作，才能提升行政執(zhí)法的公信力。

　　二是狠抓質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，以嚴(yán)格的執(zhí)法管理促進(jìn)執(zhí)法公信力的提升。一個(gè)部門執(zhí)法水平的高低，人民群眾看得最清楚。人民群眾正是通過對一件件具體的行政執(zhí)法活動(dòng)的觀察，來了解政府部門廉潔公正的情況。同理，人民群眾切身感受到的公正與不公正，最能客觀地反映我們質(zhì)監(jiān)部門的真實(shí)執(zhí)法水平。比如針對食品安全突發(fā)性事件，時(shí)任上海市市長的韓正曾經(jīng)明確地提出“五個(gè)最嚴(yán)”，即最嚴(yán)的準(zhǔn)入、最嚴(yán)的監(jiān)管、最嚴(yán)的執(zhí)法、最嚴(yán)的處罰和最嚴(yán)的問責(zé)。但最終落實(shí)好不好，要靠社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，由人民群眾來最終評(píng)判。這也正充分體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式來嚴(yán)格執(zhí)法管理并達(dá)到提升政府公信力的目的。通過加強(qiáng)對公職人員的普法教育和法制培訓(xùn)，健全完善科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法管理體系和嚴(yán)格的執(zhí)法程序，真正確保執(zhí)法剛正不阿，促進(jìn)執(zhí)法公信力的有效提升。

　　三是增強(qiáng)質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作透明度，消除老百姓對執(zhí)法的不信任、不信賴。陽光是最好的防腐劑，也是建立信任最有效的途徑之一。只有保障了老百姓的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等涉及百姓自身的基本權(quán)益，就能夠及時(shí)有效地消除社會(huì)的一時(shí)誤解，最大限度地減少產(chǎn)品質(zhì)量安全突發(fā)性事件的發(fā)生或者將已發(fā)生的突發(fā)性事件影響降低到最大限度。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作量大面廣，面對的行政相對人和老百姓也較多，加大政務(wù)信息尤其是行政執(zhí)法信息公開的力度，讓人們知道質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法工作的依據(jù)、程序和結(jié)果，從而提升執(zhí)法公信力。質(zhì)監(jiān)部門可以根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在官方網(wǎng)站上公開行政執(zhí)法違法案件查處的基本情況（如案由、違法事實(shí)、處罰結(jié)果等）以及必要的執(zhí)法信息等，供社會(huì)公眾查詢。針對媒體曝光的公共質(zhì)量事件，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間組織執(zhí)法人員或技術(shù)專家進(jìn)行應(yīng)急處置，并盡快公布執(zhí)法檢查或抽查結(jié)果，彰顯質(zhì)監(jiān)部門的權(quán)威性和科學(xué)性。質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與行政相對人的互動(dòng)，確保其依法享有的法律知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、陳述權(quán)、申請回避權(quán)、申辯權(quán)、復(fù)議權(quán)、起訴權(quán)、聽證權(quán)等相關(guān)權(quán)益，自覺地接受行政相對人的依法監(jiān)督，使行政執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)都在陽光下運(yùn)行，在行政相對人的監(jiān)督下運(yùn)行。針對重大疑難案件組織“開門”辦案或“開門”案審，定期或不定期地邀請人大代表、政協(xié)委員以及各相關(guān)職能部門、行風(fēng)監(jiān)督員、群眾代表等親身體驗(yàn)執(zhí)法過程，參與案件辦理或案件審理，全程監(jiān)督執(zhí)法行為，使具體執(zhí)法行為做到“過程有監(jiān)督，事后可復(fù)查”，從而保證執(zhí)法透明，讓執(zhí)法行為沐浴在陽光下。通過推進(jìn)政務(wù)信息和行政執(zhí)法信息公開，把質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作完全置于社會(huì)、輿論和老百姓的監(jiān)督之下，增強(qiáng)了質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法工作的公開透明度，最大限度地避免或減少了群體性公共質(zhì)量事件或嚴(yán)重產(chǎn)品質(zhì)量問題的出現(xiàn)，依法消除老百姓對行政執(zhí)法工作的不理解和不信任。

　　四是突破制約法治的深層次障礙和阻力，努力塑造質(zhì)監(jiān)部門依法行政、公信力強(qiáng)的良好形象。筆者認(rèn)為，制約質(zhì)監(jiān)部門實(shí)現(xiàn)法治質(zhì)監(jiān)、提升公信力的深層次障礙和阻力，不僅僅是法治理念的缺失、公權(quán)力的濫用、信息的不對稱，而且更為重要的還有來自傳統(tǒng)社會(huì)交往、人際關(guān)系準(zhǔn)則的排斥和扭曲以及“潛規(guī)則”。不言而喻，現(xiàn)實(shí)社會(huì)人際關(guān)系最為復(fù)雜，“人情債”最不清楚，也最難還清。在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)中，這種人際關(guān)系也客觀存在著，這是不容回避的現(xiàn)實(shí)。一些人認(rèn)為，“水至清則無魚”，“官場太清也不好”，允許人脈關(guān)系存在、允許“人情債”存在。誠然，官員也是老百姓，也是活生生的人。但是，公與私必須要分清楚，質(zhì)監(jiān)部門公職人員在行使職權(quán)、履行法定職責(zé)時(shí)，絕不能因?yàn)榕笥殃P(guān)系、親戚關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系、圈子關(guān)系等影響執(zhí)法公正，從而影響執(zhí)法公信力。筆者認(rèn)為，如果要想在當(dāng)下社會(huì)環(huán)境和公共生活領(lǐng)域中，質(zhì)監(jiān)部門真正突破各種“差序格局”和“潛規(guī)則”的羈絆并在復(fù)雜的人情世故中“獨(dú)善其身“，建立起體現(xiàn)社會(huì)公平正義的法治格局、制度格局、規(guī)則格局，必須要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式來解決工作中存在的實(shí)際問題，特別是老百姓關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題以及相關(guān)利益訴求，這對于提升執(zhí)法公信力有著極其重要的意義和積極的作用。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年4月刊