質(zhì)監(jiān)行政處罰審查與決定程序應(yīng)符合上位法規(guī)定

——對(duì)辦理質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審查與決定程序有關(guān)法律制度問題的探討

　　■文/李  東

　　程序正當(dāng)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理行政處罰案件必須遵循程序合法原則。質(zhì)監(jiān)部門作為重要的行政執(zhí)法部門，查辦行政處罰案件是基層質(zhì)監(jiān)部門的一項(xiàng)經(jīng)常性的行政執(zhí)法活動(dòng)。筆者結(jié)合多年來從事質(zhì)監(jiān)法制工作實(shí)踐，就辦理質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審查與決定程序有關(guān)法律制度問題，提出一些思考和建議。

　　法律的有關(guān)規(guī)定

　　行政處罰程序是行政處罰的一個(gè)重要內(nèi)容。廣義而言，行政處罰程序包括立案、調(diào)查、審查、告知、聽證、決定和執(zhí)行等程序。我國(guó)《行政處罰法》對(duì)實(shí)施行政處罰的審查與決定程序規(guī)定，除了適用簡(jiǎn)易程序由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定外，對(duì)于適用一般程序和聽證程序的行政處罰案件，該法第三十八條明確規(guī)定了兩種審查與決定程序，即一般行政處罰案件實(shí)行由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人單獨(dú)決定制和重大行政處罰案件實(shí)行由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定制。

　　對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定程序，按照全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著的《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》解釋為“這里所說的集體討論，作出決定，并非就如何處罰予以表決，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)可以對(duì)各種不同意見作出決定，因而它與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一致的”。就是說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定不應(yīng)理解為是集體決定，并不實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的會(huì)議表決制，其運(yùn)作過程中的集體討論是一個(gè)民主集中制的過程。按照我國(guó)憲法確定的行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度，最終是由行政首長(zhǎng)作出決定。尤其是行政處罰決定是屬于具體行政行為，其性質(zhì)不同于抽象行政行為，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)實(shí)行行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)。

　　案審委集體審理制度

　　根據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，質(zhì)監(jiān)部門辦理的除了當(dāng)場(chǎng)處罰案件以外的立案查處的行政處罰案件，均實(shí)行由行政處罰案件審理委員會(huì)集體審理制。這一制度源于1990年7月16日發(fā)布，同年9月1日起施行的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序規(guī)定》。1996年10月1日《中華人民共和國(guó)行政處罰法》施行后，該部門規(guī)章的此項(xiàng)規(guī)定并未作相應(yīng)修改，并且《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》也沿用了這一制度。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在辦理行政處罰案件程序中，規(guī)定實(shí)行該項(xiàng)法律制度是否存在某些問題，值得研究和探討。

　?。ㄒ唬┰擁?xiàng)法律制度與上位法規(guī)定不相協(xié)調(diào)，存在部門規(guī)章規(guī)定與法律規(guī)定似有相抵觸之嫌。按照《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》規(guī)定的質(zhì)監(jiān)部門案審委組成人員和審理案件的范圍，與《行政處罰法》第三十八條規(guī)定并不是相一致的。一是《行政處罰法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)屬于是《公務(wù)員法》所指的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，即一般是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，不包括其他人員。而案審委委員在內(nèi)涵和外延上與領(lǐng)導(dǎo)班子成員可能會(huì)是不相同的，即有可能不是“一套人馬”。甚至?xí)霈F(xiàn)行政機(jī)關(guān)中的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)成員不是案審委委員，造成對(duì)國(guó)家法律賦予的專項(xiàng)職權(quán)被剝奪的情況。二是《行政處罰法》規(guī)定是“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。即一般是對(duì)屬于聽證范圍的重大、復(fù)雜行政處罰案件實(shí)行由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定制。而質(zhì)監(jiān)部門案審委審理案件的范圍是全部立案查處的行政處罰案件。顯然，兩者討論審理的案件范圍是不相同的。

　?。ǘ?shí)行由案審委對(duì)于立案查處的全部案件進(jìn)行集體審理，降低了行政效率。行政處罰的實(shí)施要求是一個(gè)迅速的行政執(zhí)法過程，違法行為應(yīng)當(dāng)盡快予以追究，以保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定和有序。因此，行政處罰程序必須具有促進(jìn)行政效率的功能。當(dāng)然，行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)提高行政效率和保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的雙重作用，遵循公平與效率兼顧的原則。但行政執(zhí)法行為不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大及其常委會(huì)的工作，也不同于法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的工作。行政執(zhí)法在保證公平的前提下，更側(cè)重于追求效率。

　　質(zhì)監(jiān)執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于只要是立案的案件，哪怕是擬決定沒收違法所得60元、沒收3瓶劣質(zhì)罐頭等等，都要經(jīng)過案審委開會(huì)審理?？陀^上，勢(shì)必既增加了行政成本，又降低了行政效能。雖然《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》也規(guī)定，對(duì)于某些一般案件可由3名以上委員進(jìn)行集體審理。但會(huì)議制本身，在某些情況下，是與提高行政效率相悖的。筆者認(rèn)為，《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)際上已經(jīng)科學(xué)地體現(xiàn)了公平與效率兼顧的原則。

　?。ㄈ┎患訁^(qū)別地對(duì)全部立案查處案件進(jìn)行審理，導(dǎo)致案件審理工作質(zhì)量不高，尤其是影響了對(duì)大案要案的審理質(zhì)量。一直以來，市、縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門在日常執(zhí)法工作中，承擔(dān)著查辦行政處罰案件的繁重任務(wù)。有的縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門人員編制只有十二、三個(gè)人，每年要辦理立案查處的行政處罰案件約近300件左右。按照對(duì)立案查處案件實(shí)行“件件集體審理”的原則，幾乎每個(gè)工作日案審委都要開會(huì)審理案件。這樣，就使得因“小案”審理的過于繁多，而對(duì)“大案”又不能集中精力認(rèn)真進(jìn)行審理，導(dǎo)致影響了保證大案要案的審理質(zhì)量。

　　質(zhì)監(jiān)部門法制機(jī)構(gòu)通過執(zhí)法案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分市、縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門，疲于應(yīng)付案審，并沒有真正發(fā)揮案審會(huì)應(yīng)有的作用。實(shí)際上，案件審理已經(jīng)流于形式。不少基層質(zhì)監(jiān)部門反映，這一程序性制度存在弊端，難以真正貫徹執(zhí)行。該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)實(shí)行，可能是更側(cè)重于考慮吸納集體的智慧和對(duì)個(gè)人運(yùn)用權(quán)力的制衡。但在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中，并沒有達(dá)到其理想效果，甚至還與當(dāng)初制度設(shè)計(jì)者的初衷大相徑庭。

　?。ㄋ模┌讣徖砬捌诔绦蛑?，沒有明確法制機(jī)構(gòu)的職能作用?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》規(guī)定，“案審委辦公室應(yīng)當(dāng)按照查審分離的原則設(shè)置?！倍鴽]有明確案審辦設(shè)在法制機(jī)構(gòu)。就是說，案審辦可以設(shè)在法制機(jī)構(gòu)，也可以不設(shè)在法制機(jī)構(gòu)。根據(jù)法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)性質(zhì)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》再次重申，法制機(jī)構(gòu)要“努力當(dāng)好政府或者部門領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的參謀、助手和顧問”。因此，如果明確由法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)案審辦工作職責(zé)，可能更為合適。這也與某些省級(jí)政府規(guī)定的，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論前，實(shí)行由法制機(jī)構(gòu)審核制相協(xié)調(diào)一致。

　　通過分析，可以看出，質(zhì)監(jiān)部門實(shí)行的由案審委對(duì)全部立案案件進(jìn)行集體審理制度，該項(xiàng)制度存在著與法律規(guī)定相抵觸和降低行政效率兩大“硬傷”。

　　實(shí)行法制機(jī)構(gòu)審核制

　　筆者原來所在的某市質(zhì)監(jiān)局，在《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》公布施行之前的幾年時(shí)間里，根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，并借鑒其他行政執(zhí)法部門的經(jīng)驗(yàn)，立案查處的行政處罰案件辦理程序，曾一度實(shí)行了行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定前，由法制機(jī)構(gòu)審核制度（法律審核制）。據(jù)了解，目前建設(shè)、工商、煙草專賣、商務(wù)、公安、林業(yè)、新聞出版等行政執(zhí)法部門辦理行政處罰案件，均實(shí)行法制機(jī)構(gòu)審核制度。這些行政執(zhí)法部門并沒有因?yàn)槲磳?shí)行對(duì)全部行政處罰案件進(jìn)行集體審理的制度，而不能保證執(zhí)法辦案質(zhì)量，并且質(zhì)檢系統(tǒng)的出入境檢驗(yàn)檢疫部門也是基本上實(shí)行了該項(xiàng)法律制度。而只有少數(shù)幾個(gè)行政執(zhí)法部門，是實(shí)行與質(zhì)監(jiān)部門完全相同的對(duì)全部立案查處的行政處罰案件都須經(jīng)案審委集體審理的制度。

　　行政處罰案件辦理程序中，實(shí)行法制機(jī)構(gòu)審核制度，是在遵循《行政處罰法》規(guī)定的立案查處的案件由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人單獨(dú)審查決定制和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定制兩種決定程序的基礎(chǔ)上，完善了作出決定程序環(huán)節(jié)前的審查（法律審核）機(jī)制，是行政處罰程序制度的有益嘗試和探索創(chuàng)新。執(zhí)法實(shí)踐證明，實(shí)行這一制度，一是大部分一般的行政處罰案件，無(wú)需開會(huì)審理，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核后，直接由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審查作出決定即可，使行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)能有更多的精力審理大案要案。既減少了行政成本，又提高了行政效能。二是發(fā)揮了法制機(jī)構(gòu)的職能作用，體現(xiàn)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制；明確了法制機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的各自職責(zé)，有利于嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。三是由專門的非辦案機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真審核，嚴(yán)格把關(guān)，避免了“件件開會(huì)”審理前可能出現(xiàn)的初審敷衍，從而能有效地保證辦案質(zhì)量。這項(xiàng)制度很好地解決了公平與效率的關(guān)系，即科學(xué)可行，又合法、合理。

　　幾年前，筆者代理某市質(zhì)監(jiān)局應(yīng)訴的3起當(dāng)事人對(duì)其作出的行政處罰決定不服提起行政訴訟案件，在行政處罰程序中，均是經(jīng)該局的法制機(jī)構(gòu)審核后，直接由局領(lǐng)導(dǎo)審查作出決定，而未實(shí)行經(jīng)案審委進(jìn)行集體審理提出處理意見后，再由局領(lǐng)導(dǎo)作出決定。上述案件經(jīng)法院的一審、二審，均認(rèn)定被訴具體行政行為即行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定符合合法性與合理性要求，判決質(zhì)監(jiān)部門勝訴。從而這一行政處罰程序的運(yùn)用，獲得了司法機(jī)關(guān)的支持。但認(rèn)真思考，如果當(dāng)事人不是向法院起訴，而是首先向上一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門申請(qǐng)行政復(fù)議，上一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門很可能會(huì)因?yàn)楸簧暾?qǐng)人作出的行政處罰決定，沒有經(jīng)案審會(huì)審理，認(rèn)定違反法定程序，而撤銷該具體行政行為。這種規(guī)章與法律規(guī)定程序的不一致性，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)同一具體行政行為行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理與司法機(jī)關(guān)審理結(jié)果不同的尷尬局面。

　　實(shí)行有關(guān)法律制度的建議

　　筆者認(rèn)為，目前，質(zhì)監(jiān)部門辦理行政處罰案件在審查與決定程序中，實(shí)行的全部立案查處案件均須由案審委進(jìn)行集體審理的法律制度以及這一制度規(guī)定的內(nèi)涵，由于在理論和執(zhí)法實(shí)踐中，都存在著諸多問題，建議有必要進(jìn)行修改，以完善質(zhì)監(jiān)行政處罰程序有關(guān)法律制度。

　　（一）嚴(yán)格依照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，實(shí)行一般行政處罰案件由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人單獨(dú)審查決定制和重大行政處罰案件由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定制。將現(xiàn)行的查辦立案案件實(shí)行一種作出決定的程序形式，改為實(shí)行兩種作出決定的程序形式。對(duì)質(zhì)監(jiān)部門有關(guān)規(guī)章進(jìn)行相應(yīng)修改，明確細(xì)化規(guī)定兩種決定程序不同情況適用的情形，以主要解決提高行政執(zhí)法效能問題。

　　（二）取消案審委制度，或者如果保留現(xiàn)行案審委制度，則應(yīng)當(dāng)將質(zhì)監(jiān)部門案審委組成人員明確規(guī)定為是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。修改質(zhì)監(jiān)部門有關(guān)規(guī)章，使部門規(guī)章的規(guī)定保持與《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定的一致性。

　?。ㄈ?shí)行行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定前，由法制機(jī)構(gòu)審核制。實(shí)行法制機(jī)構(gòu)審核制，修改質(zhì)監(jiān)部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，明確其法律依據(jù)。如實(shí)行案審委制度，則明確規(guī)定將案審辦設(shè)置在法制機(jī)構(gòu)。以強(qiáng)化法制機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督職能，保證行政處罰案件的審核質(zhì)量，確保質(zhì)監(jiān)部門辦理行政處罰案件的合法、合理、公正、高效。

　?。ㄋ模┟鞔_規(guī)定，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定的行政處罰案件，實(shí)行由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作出決定制。在質(zhì)監(jiān)部門有關(guān)規(guī)章中明確規(guī)定，對(duì)于經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定的案件，根據(jù)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則，不實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決制，而是實(shí)行由行政首長(zhǎng)根據(jù)集體討論的情況最終作出決定，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，只有符合客觀實(shí)際，科學(xué)、合理、可行的質(zhì)監(jiān)執(zhí)法公正程序制度，才能在執(zhí)法實(shí)踐中真正貫徹實(shí)施，并保證執(zhí)法公平。

　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古包頭市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年4月刊