■文/黃培東

　　2013年9月27日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，提出要探索建立“負(fù)面清單”管理模式。根據(jù)《方案》要求，上海市政府于9月29日發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2013年版），按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（GB/T4754-2011）提出了18個(gè)門類、89個(gè)大類、419個(gè)中類、1069個(gè)小類共190條特別管理措施。對(duì)于未列入負(fù)面清單的外商投資一般項(xiàng)目，采取“非禁即入”的管理模式。這一舉措，標(biāo)志著我國(guó)在行政審批制度改革領(lǐng)域的一次重要探索，是政府行政管理模式的一項(xiàng)重大突破。當(dāng)前，在新的歷史時(shí)期，探索實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)面清單管理模式，對(duì)創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)管方式，加快建立具有中國(guó)特色的質(zhì)量工作體制機(jī)制，具有重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

　　什么是負(fù)面清單

　　負(fù)面清單是相對(duì)于正面清單而言的一種國(guó)際通用的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度。它是政府規(guī)定禁止、限制開(kāi)放領(lǐng)域的清單，除清單限定的區(qū)域外，其他行業(yè)和領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都默認(rèn)許可，企業(yè)可以對(duì)照清單安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，負(fù)面清單就是政府依照法律法規(guī)規(guī)定，列明企業(yè)禁止或限制從事的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目及行為的清單。

　　追溯發(fā)展歷史，作為一種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式，負(fù)面清單是世界范圍內(nèi)貿(mào)易投資自由化、金融市場(chǎng)國(guó)際化和行政管理法治化的產(chǎn)物。最早的負(fù)面清單誕生于貿(mào)易投資領(lǐng)域，1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)議》即采用了負(fù)面清單模式。此后，該模式被眾多國(guó)家效仿，逐步成為國(guó)際上重要的投資準(zhǔn)入制度之一，目前已被世界70余個(gè)國(guó)家采用，約占全球主權(quán)國(guó)家的1/3。

　　負(fù)面清單管理模式

　?。ㄒ唬┒x

　　所謂負(fù)面清單管理模式，是指以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的一整套具體的政府管理理念、內(nèi)容、工具、程序、制度和方法的總稱。從投資領(lǐng)域來(lái)講，它是由政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開(kāi)放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都許可。凡是與外資的國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。事實(shí)上，借鑒其思想，負(fù)面清單管理模式在政府行政監(jiān)管的其他方面同樣適用。

　?。ǘ┨攸c(diǎn)

　　為更好地理解和把握負(fù)面清單管理模式的特點(diǎn)，我們簡(jiǎn)單舉個(gè)例子加以說(shuō)明:假如A先生和B先生各開(kāi)了一家游樂(lè)園，面向小朋友開(kāi)放，園內(nèi)設(shè)置的物品種類、型號(hào)、規(guī)格、數(shù)量都相同，但采用的管理方式不同。

　　A先生采用正面清單管理模式，即以清單方式規(guī)定小朋友能玩的物品種類（如兒童玩具、圖畫書等）。同時(shí)，考慮到保障人身和財(cái)產(chǎn)安全的需要，對(duì)孩子實(shí)行入園前核準(zhǔn)，規(guī)定了入園兒童年齡、行為能力等準(zhǔn)入條件以及材料申報(bào)、審核、發(fā)證等審批程序，并雇請(qǐng)專人負(fù)責(zé)前期各項(xiàng)審批事務(wù)。在嚴(yán)格審核基礎(chǔ)上，對(duì)不符合規(guī)定要求的孩子不予入園許可。

　　B先生采用負(fù)面清單管理模式，在綜合考慮人身和財(cái)產(chǎn)安全等因素的情況下，以負(fù)面清單方式，明確規(guī)定園內(nèi)除電腦以外，其他物品小朋友均可以玩。降低準(zhǔn)入門檻，規(guī)定凡是符合法定年齡的兒童均可入園。明確禁止行為，公布了園內(nèi)游玩的5條禁令（如禁止打架、禁止攜帶食品等）。加強(qiáng)園區(qū)監(jiān)督檢查，安排專人負(fù)責(zé)維持園內(nèi)秩序，加大對(duì)違反禁令行為的處理和糾正力度。

　　可以看到，與傳統(tǒng)的正面清單管理模式相比，負(fù)面清單管理模式具有以下鮮明特點(diǎn)：

　　一是體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神?！胺o(wú)禁止可行”是現(xiàn)代法治的一條基本原則，其主旨是在法制社會(huì)中，除法律制度限制以外，選擇何種項(xiàng)目、從事何種活動(dòng)是公民或組織的基本權(quán)利，由其自主決定、自由進(jìn)行。在上述事例中，A先生采用的正面清單管理模式體現(xiàn)的是“法無(wú)規(guī)定不可行”，強(qiáng)調(diào)的是管理者（園方）的監(jiān)管作用和被管理者（孩子）的服從守規(guī)。在此模式下，孩子們活動(dòng)的范圍是給定的，超出范圍的活動(dòng)均屬“非法”，其活動(dòng)空間和自由程度受到限制。與之相反，負(fù)面清單管理模式體現(xiàn)的是“法無(wú)禁止可行”，強(qiáng)調(diào)的是只要制度規(guī)定沒(méi)有禁止或限制的，所有孩子都享有平等參與的權(quán)利和自由，其活動(dòng)范圍大大擴(kuò)充，自由空間明顯增加。

　　二是賦予了主體更多的活力。正面清單管理模式下，活動(dòng)的邊界容易模糊，比如，兒童玩具該如何定義，范圍該如何界定，航模、小型工具等物品是否屬于玩具等等。邊界的模糊，事實(shí)上對(duì)孩子造成了無(wú)形的束縛，其主動(dòng)性和創(chuàng)造性容易受到制約。與之相反，負(fù)面清單管理模式要求明確列明禁止或限制的目錄，活動(dòng)邊界更加明晰，也更易于理解和掌握，孩子們參與活動(dòng)的選擇權(quán)更大、活躍性更足、創(chuàng)新性更強(qiáng)。

　　三是改變了管理方式和重點(diǎn)。正面清單管理模式下，管理者通常采用審批、核準(zhǔn)等手段，通過(guò)設(shè)置許可條件，以達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)秩序的目的。這種管理方式側(cè)重于事前管理，往往需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力用于前期各項(xiàng)審核，既增加了管理成本，也容易因繁雜的審批流程給活動(dòng)主體帶來(lái)諸多限制。與之相反，負(fù)面清單管理模式注重后期監(jiān)管，降低了準(zhǔn)入門檻，取消或縮減了前置審批，讓渡了活動(dòng)權(quán)限，使管理者將工作重心轉(zhuǎn)移至后續(xù)監(jiān)管，將更多的精力投入到日常監(jiān)管與服務(wù)中，有利于管理能力和服務(wù)效率的提升。

　?。ㄈ﹥?yōu)勢(shì)

　　通過(guò)上述分析，我們可以得出結(jié)論：從本質(zhì)上來(lái)講，負(fù)面清單管理模式遵循了“法無(wú)禁止可行”的法治精神和原則，是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的具體體現(xiàn)，是對(duì)政府與市場(chǎng)邊界重新界定的制度變革。探索推行該模式，對(duì)深入推進(jìn)行政審批制度改革、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力、提高政府行政效率等將發(fā)揮巨大作用。

　　一是有利于增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)行負(fù)面清單管理模式，有助于進(jìn)一步明晰管理邊界，促進(jìn)企業(yè)理解和把握活動(dòng)領(lǐng)域和發(fā)展空間，增強(qiáng)企業(yè)參與市場(chǎng)活動(dòng)的動(dòng)力和活力。有助于進(jìn)一步提升企業(yè)責(zé)任主體意識(shí)和自我完善功能，在政府列出禁入清單后，其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的價(jià)值判斷、選擇自由完全歸屬企業(yè)等市場(chǎng)主體，由其自我承擔(dān)行為損益，政府不再進(jìn)行信用背書。在此情況下，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境將促使企業(yè)自覺(jué)地加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

　　二是有利于增強(qiáng)市場(chǎng)的活力。實(shí)行負(fù)面清單管理模式，有助于進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，從根本上改變傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”的發(fā)展方式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“政府主導(dǎo)”變?yōu)椤笆袌?chǎng)主導(dǎo)”，破除制約市場(chǎng)活力和要素優(yōu)化配置的障礙，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。有助于切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，增強(qiáng)市場(chǎng)的活力和自主配置資源的范圍，提升市場(chǎng)的透明度、開(kāi)放度和自由度，真正實(shí)現(xiàn)為市場(chǎng)松綁，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。

　　三是有利于增強(qiáng)政府的管理能力。實(shí)行負(fù)面清單管理模式，變核準(zhǔn)制為備案制，變審批為備案管理，有助于收縮政府審批范圍、縮小審批權(quán)限、讓渡權(quán)力空間，倒逼政府轉(zhuǎn)變管理思路，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，提高效率，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。有助于實(shí)質(zhì)性推動(dòng)行政審批制度改革，降低政府行政成本和權(quán)力自由裁量空間，壓縮腐敗滋生土壤，使行政資源從主要集中在事前審批環(huán)節(jié)，逐步后置到事中事后監(jiān)管。通過(guò)以權(quán)力換能力，使政府部門由以往市場(chǎng)的主動(dòng)介入者變?yōu)閰⑴c者，更加致力于向市場(chǎng)和社會(huì)提供秩序維護(hù)和公共服務(wù)，使企業(yè)真正成為具有完全行為能力和價(jià)值判斷的主體。

　　產(chǎn)品質(zhì)量“負(fù)面清單”管理模式

　　自2013年9月上海自貿(mào)區(qū)推出負(fù)面清單以來(lái)，上海、廣東、江蘇等多個(gè)省市相繼開(kāi)始探索嘗試負(fù)面清單管理模式，全國(guó)多地環(huán)保部門也啟動(dòng)了環(huán)境稽查領(lǐng)域的負(fù)面清單。當(dāng)前，在國(guó)家大力提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的大背景下，如何順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，積極探索在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域引入負(fù)面清單管理模式，推進(jìn)質(zhì)量工作體制機(jī)制變革，值得我們深入研究和實(shí)踐。筆者認(rèn)為，探索實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)面清單管理模式，需要突出重點(diǎn)、把握關(guān)鍵、積極穩(wěn)妥地有序推進(jìn)。

　?。ㄒ唬├硭悸罚瑨咔鍌鹘y(tǒng)固有思維的障礙。作為一種預(yù)防性思維和方式，正面清單管理模式在早期干涉、提前預(yù)防、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等方面具有一定的正面作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、行業(yè)分工日漸細(xì)化、社會(huì)創(chuàng)新難以預(yù)見(jiàn)的情況下，其負(fù)面影響將逐步凸顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門實(shí)施管理主要依據(jù)正面清單管理模式，并據(jù)此制定出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)政策和管理措施。這一思維模式和工作方式在諸多政府部門的日常管理中已根深蒂固，甚至形成路徑依賴。因此，要引入負(fù)面清單管理模式，從根本上改變?cè)械恼媲鍐喂芾硭季S，自覺(jué)削減行政審批和自由裁量空間，一方面需要領(lǐng)導(dǎo)者、決策者有“壯士斷腕”的勇氣和魄力，另一方面也需要每一個(gè)質(zhì)量工作者提升認(rèn)識(shí)，真正理解和把握負(fù)面清單管理模式的重要性和必要性，破除思維定勢(shì)、掃除思維障礙，提高改革創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性。

　　（二）分類別，認(rèn)真梳理質(zhì)量監(jiān)管模式的種類。當(dāng)前，我國(guó)質(zhì)量監(jiān)管工作在不斷發(fā)展的過(guò)程中，逐步形成了多種不同類型的管理模式。其中，既有鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)類清單，也有限制、禁止企業(yè)進(jìn)入的準(zhǔn)入類清單，還有準(zhǔn)入清單與準(zhǔn)入條件相結(jié)合的混合清單。因此，要引入負(fù)面清單管理模式，一方面要對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中形成的各種管理模式和清單進(jìn)行梳理，區(qū)分種類、分清類別。另一方面，要針對(duì)負(fù)面清單管理模式目前還處于試點(diǎn)階段、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)，按照“突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)”的原則，結(jié)合國(guó)家行政審批制度改革和質(zhì)量工作發(fā)展需要，合理地確定需要試點(diǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)和項(xiàng)目，列出改革的時(shí)間表和路線圖。

　　（三）抓試點(diǎn)，逐步推行負(fù)面清單管理模式。要針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式的不同種類，采取區(qū)別對(duì)待政策，有針對(duì)地性開(kāi)展創(chuàng)新試點(diǎn)工作。一是對(duì)指導(dǎo)類清單，可在廣泛深入調(diào)研、確保產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型優(yōu)化升級(jí)的需要，探索在一些重點(diǎn)領(lǐng)域制定禁止或限制的負(fù)面清單。二是對(duì)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的行業(yè)，借鑒負(fù)面清單思想，探索引入“行業(yè)禁入”模式，改變?cè)性O(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入條件的方式，通過(guò)設(shè)定禁止性的企業(yè)行為以及質(zhì)量、安全、能耗等方面的限額標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定行業(yè)進(jìn)入“禁令”。對(duì)企業(yè)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在違反“禁令”或質(zhì)量、安全指標(biāo)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的，質(zhì)監(jiān)部門依法懲處，直至取消企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)力。三是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入以外的行業(yè)，試行備案制管理，企業(yè)可以自由進(jìn)入相關(guān)行業(yè)，但進(jìn)入前提交自我聲明或承諾，質(zhì)監(jiān)部門依法對(duì)法定事項(xiàng)及企業(yè)承諾進(jìn)行監(jiān)管。由此，使質(zhì)量部門能集中精力關(guān)注于少數(shù)法定事項(xiàng)、禁止行為和限額標(biāo)準(zhǔn)，減輕監(jiān)管壓力，提高工作效率。

　　（四）重實(shí)效，嚴(yán)格管控負(fù)面清單的內(nèi)容。負(fù)面清單管理模式突出“非禁即入”，即只要不屬于負(fù)面清單禁止或限制的領(lǐng)域和內(nèi)容，企業(yè)均可進(jìn)入。這對(duì)政府部門而言，與運(yùn)行多年已熟練掌握的正面清單管理模式相比，既缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也面臨較大的管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，在制定負(fù)面清單過(guò)程中要堅(jiān)持審慎、科學(xué)的態(tài)度，一是注意壓縮負(fù)面清單的數(shù)量，從厘清政府與市場(chǎng)邊界的角度出發(fā)，依照《行政許可法》規(guī)定的四種不需要設(shè)定行政許可的情形（公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)解的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的），逐步縮小市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，壓縮清單條目和內(nèi)容。二是注重提升負(fù)面清單的質(zhì)量，不是簡(jiǎn)單地“由正轉(zhuǎn)負(fù)”，把原來(lái)的鼓勵(lì)類去除，把禁止類和限制類合并，而是深入分析評(píng)估行業(yè)門類，去粗取精。三是建立負(fù)面清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)跟蹤負(fù)面清單在實(shí)踐中的應(yīng)用效果，定期對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整、更新和完善，以使清單的內(nèi)容更科學(xué)、更完整、更有效。

　?。ㄎ澹?qiáng)監(jiān)管，完善企業(yè)事中事后監(jiān)管體系。如前所述，正面清單管理模式側(cè)重事前審批，負(fù)面清單管理模式側(cè)重事中事后監(jiān)管。引入負(fù)面清單管理模式，意味著政府部門將承擔(dān)更多的后續(xù)監(jiān)管任務(wù)和壓力。為此，質(zhì)監(jiān)部門一要加強(qiáng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)因素管控，進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，降低執(zhí)法重心，加快重點(diǎn)領(lǐng)域和基層單位行政監(jiān)管和執(zhí)法力量的建設(shè)，避免出現(xiàn)個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管失控問(wèn)題。二要加強(qiáng)配套監(jiān)管制度體系建設(shè)，針對(duì)當(dāng)前政策措施多配套于事前監(jiān)管的特點(diǎn)，加強(qiáng)企業(yè)事中事后監(jiān)管配套政策制度的研究，加快建立與負(fù)面清單管理模式相銜接的監(jiān)管制度體系，為發(fā)揮負(fù)面清單管理模式的作用創(chuàng)造條件。三要加強(qiáng)綜合監(jiān)管體系建設(shè)。充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等信息化手段，發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量信用監(jiān)管系統(tǒng)的作用，加強(qiáng)部門協(xié)同配合，抓好聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，提高產(chǎn)品質(zhì)量綜合監(jiān)管和保障能力，確保負(fù)面清單管理模式取得實(shí)效。

　　(作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局)

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年5月刊