■文/菁 菁

　　近日，國家質(zhì)檢總局公布了新修訂的《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2014年8月1日起施行。質(zhì)檢總局2005年9月15日發(fā)布的《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、2006年12月31日發(fā)布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》以及2010年4月21日發(fā)布的《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局關于修改〈中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法〉的決定》同時廢止。據(jù)質(zhì)檢總局法規(guī)司司長許新建介紹，質(zhì)檢總局對《實施辦法》的修訂自2011年4月啟動，在修訂過程中廣泛聽取了社會各方面意見和建議，并經(jīng)歷了反復修改。新的《實施辦法》根據(jù)深化行政審批制度改革的新要求，重點對行政審批權限下放及管理、行政許可機關職責劃分、委托加工備案、現(xiàn)場核查、生產(chǎn)許可目錄的制定發(fā)布等方面進行了重大調(diào)整，同時對工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可申請主體資格、生產(chǎn)許可的退出制度、企業(yè)委托生產(chǎn)標識、法律責任等方面進行了修訂和完善，適當?shù)胤艑捔耸袌鰷嗜胍?，減少了行政干預，強化了市場主體責任，加嚴了事后監(jiān)管，依法界定、厘清了政府與市場的關系，對加快質(zhì)檢職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新監(jiān)管方式、改善宏觀管理、維護行政相對人權利和保障民生都具有重大意義。

　　歷時三年修訂

　　工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度是為了保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全而建立起來的一項行政許可制度，是生產(chǎn)許可制度中的重要組成部分。質(zhì)檢總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司司長梅建華介紹，從1984年國務院頒布《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》，正式建立實施這項制度，到今年已經(jīng)整整30年。作為一項技術審查和政策約束相結(jié)合的強制性管理制度，生產(chǎn)許可證制度已經(jīng)成為在社會主義市場經(jīng)濟條件下，強化質(zhì)量監(jiān)管、規(guī)范市場秩序、落實產(chǎn)業(yè)政策的一項重要制度安排。通過加強質(zhì)量監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈，維護消費者權益，正是政府的重要職責。按照國務院關于轉(zhuǎn)變政府職能和行政審批制度改革的要求，要進一步增強生產(chǎn)許可證制度的權威性、科學性和有效性，做到不該管的堅決放開，該管的要依法依規(guī)切實管住管好，這也是修訂原《實施辦法》的出發(fā)點。

　　2005年6月《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》公布后，質(zhì)檢總局制定了原《實施辦法》，進一步完善了生產(chǎn)許可證管理工作制度。許新建指出，在多年的工作實踐中，該辦法確實發(fā)揮了很好的作用，但在新形勢下，也存在一些不適應和不符合的問題，如現(xiàn)行辦法對申請主體條件、委托加工備案等規(guī)定，已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，需要通過修改規(guī)章予以調(diào)整；現(xiàn)行辦法對許可后續(xù)監(jiān)管的規(guī)定不足，特別是對于企業(yè)取得生產(chǎn)許可后的生產(chǎn)經(jīng)營、標識標注在義務規(guī)定和法律責任規(guī)定方面還存在空白；對于生產(chǎn)許可的撤回、撤銷、注銷等需要在現(xiàn)行規(guī)章的基礎上作進一步補充、完善，提升規(guī)章的可行性和統(tǒng)一性；現(xiàn)行規(guī)章對核查人員、審查機構(gòu)賦予了行政許可工作職責，不完全符合當前全面深化行政審批制度改革，激發(fā)市場活力，創(chuàng)新發(fā)展動力的要求……面對這些問題，需要對規(guī)章進行相應修改。

　　2011年4月，質(zhì)檢總局正式啟動修訂工作，并在修訂中通過各種形式，廣泛聽取系統(tǒng)、相關行業(yè)、企業(yè)、消費者、法律專家等社會各方面意見和建議。根據(jù)各方反饋意見，質(zhì)檢總局相關部門針對行政相對人比較關注的條款，例如試生產(chǎn)申請取證產(chǎn)品、取消委托備案等規(guī)定，進行了重點研究和修改完善，最終完成了新《實施辦法》的起草工作。2014年4月21日，修訂后的《實施辦法》公布，對工業(yè)產(chǎn)品行政許可改革工作將起到引領、推動和保障作用。

　　更加科學實用

　　據(jù)質(zhì)檢總局相關部門負責人介紹，新的《實施辦法》主要在以下幾個方面進行了修訂。

　　《實施辦法》增強了生產(chǎn)許可目錄制定的科學性和透明性?！秾嵤┺k法》第三條指出：“實行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局會同國務院有關部門制定，并征求消費者協(xié)會和相關產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會以及社會公眾的意見，報國務院批準后向社會公布?！鄙a(chǎn)許可證目錄的確定和調(diào)整，社會涉及面廣，與人民群眾利益密切相關，因此，在目錄的制定發(fā)布程序中增加了聽取社會公眾意見環(huán)節(jié)，廣泛聽取各領域和各階層大眾的意見，有利于推進決策的民主化、科學化。

　　梅建華介紹，《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》規(guī)定，我國對直接關系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品實行生產(chǎn)許可證管理。工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全通過消費者自我判斷、企業(yè)自律和市場競爭能夠有效保證的，或者通過認證認可制度能夠有效保證的，不實行生產(chǎn)許可證制度。列入目錄的具體產(chǎn)品是針對其質(zhì)量安全實際狀況作出的選擇，這個目錄應當是動態(tài)的。一方面，對于通過實施許可管理，行業(yè)比較規(guī)范、質(zhì)量比較穩(wěn)定的產(chǎn)品，應當取消許可證管理；另一方面，對于系統(tǒng)性、行業(yè)性質(zhì)量問題比較突出的產(chǎn)品，應當及時納入進來。在制定目錄的過程中，聽取社會多方面包括公眾的意見，目的就是要動員企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和消費者參與質(zhì)量工作，構(gòu)建質(zhì)量安全社會共治機制，進一步發(fā)揮這項制度為民利民的作用。

　　同時，《實施辦法》調(diào)整了申請生產(chǎn)許可主體資格規(guī)定。經(jīng)過充分研究和聽取地方意見，《實施辦法》規(guī)定只要具有《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》要求的營業(yè)執(zhí)照，即具備生產(chǎn)許可證的申請主體資格，取消了原《實施辦法》對集團公司及其子公司、分公司或者生產(chǎn)基地“必須有企業(yè)法人資格”的特別規(guī)定，進一步放寬了市場準入條件。新《實施辦法》在刪除了對企業(yè)法人資格要求的同時，也進一步明確了企業(yè)所具備的營業(yè)執(zhí)照應當與擬從事的生產(chǎn)活動相適應，避免了企業(yè)營業(yè)執(zhí)照不能涵蓋生產(chǎn)許可所明確的活動范圍問題。

　　《實施辦法》還取消了委托加工備案有關規(guī)定。原《實施辦法》規(guī)定以委托加工形式組織生產(chǎn)的，委托企業(yè)和被委托企業(yè)必須分別到所屬省級質(zhì)監(jiān)局備案。從執(zhí)行情況和目前實際看，委托加工是市場經(jīng)濟中一種常見形式，對其過多干預必要性不大。為此，新《實施辦法》刪除了委托加工備案的規(guī)定，有利于行政管理從事前審批到事中、事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。許新建說，這些修訂也體現(xiàn)了便民高效，以行政相對人的合法權益作為出發(fā)點和落腳點，大大提高了行政效率，方便了相關企業(yè)。

　　《實施辦法》明確界定了行政機關的職責權限。按照《行政許可法》的有關規(guī)定，受行政機關委托，承擔相應行政許可實施內(nèi)容的機構(gòu)只限于行政機關，而不能是其他組織?！秾嵤┺k法》對不完全符合上位法要求的有關核查人員、審查機構(gòu)等的管理要求進行了刪減，明確了責任主體和工作權限，實現(xiàn)權責一致，同時也為進一步規(guī)范管理核查人員、審查機構(gòu)等奠定基礎。該辦法也明確規(guī)定了現(xiàn)場核查觀察員制度，將近年來實踐證明行之有效的現(xiàn)場核查觀察員制度正式確立下來，在創(chuàng)新行政管理方式上取得了新突破。《實施辦法》第十七條指出：“實地核查工作中，企業(yè)所在地省級質(zhì)量技術監(jiān)督局或者其委托的市縣級質(zhì)量技術監(jiān)督局根據(jù)需要可以派1名觀察員?！泵鞔_要求企業(yè)所在地省級質(zhì)量技術監(jiān)督局或者其委托的市縣級質(zhì)量技術監(jiān)督局可以派一名觀察員，以保障現(xiàn)場核查工作的公開、透明、合法，切實維護行政相對人權利。

　　值得關注的是，《實施辦法》突出強化了對省級發(fā)證管理和監(jiān)督的相關規(guī)定。按照行政審批制度改革要求，生產(chǎn)許可證審批權限不斷下放。《實施辦法》對省級發(fā)證的重要環(huán)節(jié)做出了統(tǒng)一規(guī)范，直接將省局明確為具有許可核準權力的部門，細化了省級發(fā)證工作程序，明確了總局和省局相應的權利、義務，有利于創(chuàng)新監(jiān)管方式，落實監(jiān)管責任。梅建華解釋說，按照國務院深化行政審批制度改革的要求，質(zhì)檢總局嚴格規(guī)范生產(chǎn)許可審批管理，最大限度地取消和下放生產(chǎn)許可審批項目。目前實行生產(chǎn)許可證管理的61類產(chǎn)品中已有21類產(chǎn)品下放到省級質(zhì)監(jiān)部門審批發(fā)證。加強對省級發(fā)證工作的監(jiān)督管理，是生產(chǎn)許可證管理的重要內(nèi)容。《實施辦法》直接將省局明確為具有許可核準權利的部門，強化了對省級發(fā)證管理和監(jiān)督的相關規(guī)定，細化了發(fā)證工作程序，對重要環(huán)節(jié)作出了統(tǒng)一規(guī)范。通過完善省級發(fā)證工作制度，不僅可以盡量避免由于調(diào)整管理方式出現(xiàn)監(jiān)管真空，而且有利于提高質(zhì)檢部門依法行政水平。

　　《實施辦法》在取消委托加工備案管理制度的同時，在委托加工的產(chǎn)品標注方面加嚴了管理。相比原規(guī)定，新的《實施辦法》要求具有委托加工的產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的委托企業(yè)，除標注被委托企業(yè)的名稱、住所、生產(chǎn)許可證標志和編號外，還必須同時標注自己的名稱、住所、生產(chǎn)許可證標志和編號。

　　生產(chǎn)許可的退出制度是生產(chǎn)許可證后監(jiān)管的重要內(nèi)容，新的《實施辦法》對其作出了明確規(guī)定：一是補充完善了生產(chǎn)許可證撤回、撤銷、吊銷、注銷的具體情形。主要是將《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局第93號令）中的相關規(guī)定并入新《實施辦法》，提升了規(guī)章的可行性和統(tǒng)一性；二是對撤回、撤銷、吊銷、注銷的具體工作程序和相應主體進行了明確和規(guī)范；三是在具體制度規(guī)定上，不僅與《行政許可法》、《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》等上位法保持一致，同時也與《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政許可實施辦法》（質(zhì)檢總局第149號令）等部門規(guī)章協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　對實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)的企業(yè)中途停止申請取證的情況，以及因其他客觀原因?qū)е略S可工作無法繼續(xù)的情形，《實施辦法》增加了終止許可的有關程序，以保證生產(chǎn)許可證管理的權威性。同時，針對目前企業(yè)不按規(guī)定及時申請延續(xù)生產(chǎn)許可證的突出問題，明確規(guī)定企業(yè)凡在有效期屆滿之前未提出延續(xù)申請的，行政機關有權依法注銷原有證書。而在完善法律責任方面，對于《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》以及原《實施辦法》沒有規(guī)定的一些違法行為，如企業(yè)未按規(guī)定提出生產(chǎn)許可變更申請、冒用他人證書、未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可規(guī)定條件、委托無證企業(yè)生產(chǎn)等行為的，新的《實施辦法》都進行了修訂和完善，進一步細化了相應的法律責任，減少了監(jiān)管漏洞。

　　梅建華指出，《實施辦法》進一步完善了許可退出制度，增加了終止許可的有關程序，明確了許可證有效期屆滿未延續(xù)視為無證生產(chǎn)的規(guī)定，細化了未按規(guī)定辦理生產(chǎn)許可變更事項、冒用他人證書、未持續(xù)保持獲得生產(chǎn)許可的條件等違法行為的法律責任。希望通過對申請與受理、審查與決定、延續(xù)與變更、終止與退出等各個環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，真正做到從生產(chǎn)源頭有效防范質(zhì)量安全風險，增強質(zhì)量監(jiān)督效能，督促企業(yè)落實主體責任，規(guī)范行業(yè)健康發(fā)展。

　　《中國質(zhì)量技術監(jiān)督》2014年6月刊