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注重頂層設計提升執(zhí)行效力
——論我國缺陷產(chǎn)品召回聯(lián)動工作機制建設
■文/黃培東
缺陷產(chǎn)品召回是指產(chǎn)品的生產(chǎn)商、進口商或銷售商在得知其生產(chǎn)、進口或銷售的產(chǎn)品存在可能引發(fā)消費者健康安全問題的缺陷時，依法向職能部門報告，及時通知消費者，收回缺陷產(chǎn)品，采取免費修理、更換等措施消除缺陷的活動。多年的探索與實踐表明，缺陷產(chǎn)品召回制度在我國產(chǎn)品質量安全監(jiān)管中扮演著重要角色，在強化質量安全監(jiān)管，維護市場經(jīng)營秩序，保護消費者合法權益等方面發(fā)揮了重要作用。當前，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，家用汽車、兒童玩具等消費品數(shù)量與日俱增，消費者質量安全意識明顯增強，全社會對缺陷產(chǎn)品召回提出了新的更高要求。
現(xiàn)實意義
我國自2004年10月1日正式實施《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》和2007年7月24日頒布實施《兒童玩具召回管理規(guī)定》至今，缺陷產(chǎn)品召回制度穩(wěn)步發(fā)展，逐步完善，在實踐中取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年年底，全國已累計實施汽車召回660次，召回汽車1302.5萬輛。實施兒童玩具召回125次，召回兒童玩具7.7萬件。缺陷產(chǎn)品召回制度正憑借其獨有的預防、主動、公益等特性，在質量安全監(jiān)管工作中發(fā)揮出重要作用。
一是質量安全監(jiān)管的重要組成部分。我國質量安全監(jiān)管工作體系是在遵循質量發(fā)展基本規(guī)律，充分借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎上，逐步探索總結形成的。目前，依照產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)的情況，質量安全監(jiān)管模式分為前市場監(jiān)管、市場監(jiān)管、后市場監(jiān)管三種。而針對不同環(huán)節(jié)，分別有相應的法律制度安排和具體管控措施。比如，前市場監(jiān)管包含市場準入、行政許可、強制認證等，市場監(jiān)管包含企業(yè)監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質量監(jiān)督抽查等，后市場監(jiān)管則包含質量風險監(jiān)測、缺陷產(chǎn)品召回等。因此，缺陷產(chǎn)品召回是質量安全監(jiān)管的重要組成部分，是實現(xiàn)質量安全監(jiān)管目標的重要制度安排。
二是預防質量安全風險的重要手段。缺陷產(chǎn)品召回具有預防的特性。一般而言，我國傳統(tǒng)的民事權利救濟方式主要表現(xiàn)為違約責任救濟和侵權責任救濟。而這兩種救濟方式的應用，通常需要建立在已經(jīng)確定的損害后果上，即當事人主張救濟時，損害已經(jīng)現(xiàn)實發(fā)生。與之不同，缺陷產(chǎn)品召回不以產(chǎn)品發(fā)生實際損害為前提，只要生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的產(chǎn)品存在或者可能存在危及消費者人身安全和生命健康的危險，就有義務主動召回其生產(chǎn)并已投入市場的缺陷產(chǎn)品。因此，缺陷產(chǎn)品召回制度是民事救濟方式的一種有力補充，是預防質量安全風險的一種重要手段，其實施有利于及時對系統(tǒng)性、安全性質量安全風險發(fā)出預警，有利于提早對質量安全隱患進行干預。
三是維護消費者合法權益的重要保障。缺陷產(chǎn)品召回具有公益的特性。保護消費者合法權益，維護社會經(jīng)濟秩序，促進市場公平競爭，是缺陷產(chǎn)品召回制度制定與實施的立足點和終極目標。從本質上講，缺陷產(chǎn)品召回著眼于整個社會的公共利益和長遠利益，從整體上約束企業(yè)行為、保護民眾權益，體現(xiàn)了現(xiàn)代法“以人為本”的精神和經(jīng)濟法“以社會整體利益為本”的思想。召回制度的實施，有利于保護社會不特定公眾的利益，有利于維護社會安全與和諧穩(wěn)定。
四是實現(xiàn)產(chǎn)品安全管控的重要舉措。缺陷產(chǎn)品召回具有主動的特性。以安全為底線，切實保障民生是質監(jiān)部門的職責所在，也是公共安全監(jiān)管的必然要求。缺陷產(chǎn)品召回制度確立了以企業(yè)自主召回為主、政府部門責令召回為輔的原則。這一制度安排，既具有實體正當?shù)暮侠硇裕簿哂谐绦蛏系谋憷?。應當看到，缺陷是產(chǎn)品負內部性的必然特征，是產(chǎn)品形成過程中不可避免的客觀現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，生產(chǎn)工藝日益復雜，產(chǎn)品種類更趨多樣，單純依靠政府部門的監(jiān)管和消費者等外部力量的監(jiān)督，已很難及時、準確地發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品的缺陷。因此，實施缺陷產(chǎn)品召回，發(fā)揮生產(chǎn)者對其產(chǎn)品性能、質量狀況了解的優(yōu)勢，提升企業(yè)主動消除缺陷的積極性，有助于降低質量安全監(jiān)管的行政成本和發(fā)現(xiàn)質量問題的社會成本，有助于提高質量安全管控的經(jīng)濟性、科學性和有效性。
主要問題
從整體上看，我國缺陷產(chǎn)品召回制度實施時間不長，與歐美等發(fā)達國家相比，在召回工作的法律制度體系、管理體制機制等方面還有差距。從執(zhí)行情況看，缺陷產(chǎn)品召回在執(zhí)行力方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，成為制約召回工作向縱深發(fā)展的瓶頸和障礙。
一是工作體系不完整。缺陷產(chǎn)品召回管理在國家質檢總局層面統(tǒng)一歸口執(zhí)法監(jiān)督司負責，但在地方層面，由于各地質監(jiān)系統(tǒng)職能調整等原因，召回工作的職能分工呈現(xiàn)明顯的“地方特色”：有的歸口質量條線、有的歸口稽查條線；有的如上海、江蘇、山東等地建立了缺陷產(chǎn)品召回管理機構，有的尚未組建。即便是缺陷產(chǎn)品召回管理機構，也各有不同：有的設在標準化研究機構，有的設在稽查執(zhí)法機構，有的設在質量管理機構。人員有的納入事業(yè)編制，有的采用聘用制等等。工作體系的不完整和工作格局的不對應，給召回工作的整體部署和有序推進帶來了阻礙，容易出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”的現(xiàn)象，影響召回工作的執(zhí)行效力。
二是職能配置分散。缺陷產(chǎn)品召回管理兼具行政與技術的特點，按照現(xiàn)行有關法律制度規(guī)定，質監(jiān)部門履行召回工作職責包含諸多內容。以汽車產(chǎn)品召回為例，國務院《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》明確規(guī)定，質監(jiān)部門需承擔企業(yè)信息備案管理、缺陷調查、責令召回、召回計劃備案、召回實施情況監(jiān)督、召回效果評估、行政執(zhí)法處罰等職能。在現(xiàn)有的質監(jiān)工作職能管理體制下，這些工作職責在實踐中被分散到質量管理、產(chǎn)品監(jiān)督、稽查執(zhí)法、12365投訴舉報、召回技術機構等多個業(yè)務條線。各業(yè)務部門自成體系、分路把守，召回工作呈現(xiàn)發(fā)散式的管理狀態(tài)。當缺乏強有力的協(xié)調聯(lián)動機制予以統(tǒng)籌協(xié)調和有效串聯(lián)時，召回工作的職能整合和協(xié)同推進將面臨巨大挑戰(zhàn)。
三是信息溝通不暢。缺陷產(chǎn)品召回的前提和基礎是產(chǎn)品缺陷信息。目前，質監(jiān)部門主動獲取缺陷產(chǎn)品信息的渠道，主要包括產(chǎn)品質量監(jiān)督抽查、企業(yè)日常監(jiān)督檢查、消費者投訴舉報等。工作實踐表明，絕大多數(shù)地方質監(jiān)部門的監(jiān)督抽查和投訴舉報，在職能分工上分別歸口監(jiān)督條線和稽查12365條線，與召回工作分屬不同部門。當部門間缺少有效的橫向聯(lián)系和信息對接，缺乏聯(lián)動合作工作機制約束時，相互間將處于分割孤立狀態(tài)，容易導致召回工作信息溝通不暢、互通共享受阻，直接影響召回工作的持續(xù)、有效推進。
加快構建聯(lián)動工作機制
缺陷產(chǎn)品召回關系企業(yè)長遠發(fā)展，關系消費者切身利益。在本屆政府大力推進行政體制改革簡政放權，深化行政審批制度改革，提高政府行政效率的大背景下，缺陷產(chǎn)品召回作為事后監(jiān)管的重要手段之一，是與這一輪改革方向一致的，應當予以重視，并逐漸強化。當前，在新形勢下，進一步完善召回工作體系，加快構建協(xié)調聯(lián)動工作機制，實現(xiàn)對缺陷產(chǎn)品的綜合監(jiān)管、科學監(jiān)管、有效監(jiān)管，對提高召回工作的執(zhí)行力和有效性，具有重要的現(xiàn)實意義。
?。ㄒ唬┳⒅仨攲釉O計，探索建立完整統(tǒng)一的召回工作體系。
針對召回工作“多頭、分散、自發(fā)、低效”的弱勢管理現(xiàn)狀，為整合管理職能，提高管理效率，一些地方質監(jiān)部門曾做過探索，如成立“召回工作領導小組”，以非編制機構代行相關管理職能。但從實踐來看，由于涉及部門眾多、責任不甚明晰，效果并不理想。因此，要從體制上解決召回工作執(zhí)行力不足問題，有兩種可選方案。
一是建立綜合性召回管理機構是根本途徑。抓好頂層設計，打破現(xiàn)有的“條線分割、職責分散”的職能配置格局，從總局、省級局、基層局層層對應，適度歸并工作職能，理順工作關系，擴大召回工作管理職能權限，探索創(chuàng)設缺陷產(chǎn)品召回綜合管理部門。從總局層面來看，該部門的職能定位應當包括：負責召回管理制度建設，牽頭制修訂相關配套制度和措施；負責召回管理整體規(guī)劃、計劃的制定，統(tǒng)籌地方以監(jiān)管為核心的職能業(yè)務建設；負責召回管理平臺和手段建設，建立和完善缺陷產(chǎn)品信息管理、缺陷調查、效果評估、投訴處置等平臺，牽頭整合、修訂、完善監(jiān)管方式；統(tǒng)籌召回工作專項部署，牽頭實施地方召回工作情況督查、績效考核等。只有從上到下建立起綜合性召回管理機構，才能從根本上解決適應召回工作內在要求的機構設置難題，破解制約召回工作向縱深發(fā)展的瓶頸問題。
二是構建上下對應的聯(lián)動工作體系是當務之急。必須看到，建立綜合性召回管理機構是一個系統(tǒng)工程，其構建非一朝一日可以完成。當前，在現(xiàn)有的工作職能格局下，首要任務是要結合總局召回工作歸口執(zhí)法監(jiān)督司的現(xiàn)狀，以制度文件等形式明確地方質監(jiān)部門召回工作的歸口管理部門、技術機構建設、工作職責分工等重大事項，集中力量加快建立“上下對應、職能統(tǒng)一”的召回工作聯(lián)動管理體系，由此保障召回工作部署順暢、對接有效、執(zhí)行有力，提高召回執(zhí)行的效能。
（二）注重機制完善，積極建立統(tǒng)籌協(xié)調的召回管理體系。
缺陷產(chǎn)品召回在履職事權上，涉及質監(jiān)行政管理的諸多職能，必然要銜接和對應不同監(jiān)管條線的職能要求。因此，有必要從體制機制入手，打造“職能分明、功能完備、協(xié)調統(tǒng)一”的召回工作格局。
一是科學定位召回管理的“職、權、責”。要針對召回管理工作“量大面廣”的特點，積極構建“三位一體”的工作體系。即充分發(fā)揮總局在宏觀指導、省級局在統(tǒng)籌協(xié)調、基層局在行政執(zhí)行方面的功能，科學界定不同層級管理部門的工作職責和權力邊界，匯聚各方資源優(yōu)勢，形成齊抓共管合力。要針對召回管理工作獨具的“行政+技術”的特點，積極構建“行政與技術相融合”的工作體系。即充分發(fā)揮質監(jiān)部門的行政管理優(yōu)勢和召回管理技術機構的技術特長，加強力量整合，強化協(xié)同合作，共同提高缺陷調查、分析認定、效果評估等工作精度。
二是合理再造召回管理的工作流程。要針對當前我國召回管理工作職能“上級事權”的特點（如汽車產(chǎn)品召回采用中央事權監(jiān)管模式，兒童玩具召回采用省級事權監(jiān)管模式），面對未來召回數(shù)量可能激增的發(fā)展趨勢，逐步下沉工作重心，通過完善召回工作法律制度，賦予基層質監(jiān)部門監(jiān)管職責和權限，發(fā)揮基層的行政職能優(yōu)勢。要針對召回管理工作“指揮、執(zhí)行、反饋、控制”尚未形成閉環(huán)的現(xiàn)狀，突出強化“反饋、控制”環(huán)節(jié)的工作流程設計，明晰上級決策指揮、基層執(zhí)行反饋的循環(huán)責任流程，強化下級監(jiān)管部門執(zhí)行結果的反饋分析和上級監(jiān)管部門的指導考核功能。
?。ㄈ┳⒅匦畔⒐蚕?，積極建立聯(lián)合互動的召回管理機制。
缺陷產(chǎn)品召回具有技術性強、信息量大等特點，其深入推進需要信息資源的輔助和支撐。在實現(xiàn)信息共享方面，要著力抓好三方面的工作。
一是加強部門聯(lián)合與互動。要針對召回管理工作“職能分散”的現(xiàn)狀，注重質監(jiān)系統(tǒng)同一層級質量、監(jiān)督、稽查等不同職責部門間的聯(lián)合互動。通過制定聯(lián)動工作制度、完善工作對接流程等，建立信息共享、聯(lián)合調查、聯(lián)動執(zhí)法辦案等協(xié)同配合機制，著力解決好各部門間信息對接滯后、綜合協(xié)調薄弱等問題，實現(xiàn)從縱向的“各自為政”監(jiān)管向縱橫結合的“協(xié)同配合”監(jiān)管轉變。
二是加強信息采集與研判。要針對召回管理工作“信息量大”的特點，加強缺陷產(chǎn)品信息的歸集、分析、評判、應用等各個環(huán)節(jié)的技術平臺建設。通過加強技術機構能力建設，加快專業(yè)技術力量培育，發(fā)揮專家隊伍作用，提升對缺陷產(chǎn)品信息的甄別、分析、研判能力，為形成客觀準確的科學結論創(chuàng)造條件。
三是加強信息互通與反饋。要發(fā)揮基層質監(jiān)部門在缺陷產(chǎn)品召回行政監(jiān)管、回訪調查、執(zhí)法處罰等方面的作用，進一步充實基層監(jiān)管力量，強化上下聯(lián)動和左右聯(lián)合，加快形成信息互通與反饋機制，最大限度地發(fā)揮信息資源的作用。
（作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局）
《中國質量技術監(jiān)督》2014年7月刊
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