《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年第3期刊登了一篇《行政行為的效力具有先定性》（以下簡稱《效力先定性》一文），作者首先從行政法基本原則的梳理中重點(diǎn)闡述了行政應(yīng)急原則，既而從行政應(yīng)急原則論述了合法行政行為的三特征，然后又從行政行為的三效力說出發(fā)論證了行政行為的效力，并最終推導(dǎo)出支持文章開頭所引用案例的傾向性觀點(diǎn)，即認(rèn)為《這份限期整改指令書有效嗎》一案中A縣安監(jiān)局的責(zé)令限期整改指令書有效，接收案件移送的A縣質(zhì)監(jiān)局可以據(jù)此對A醫(yī)院違法行為進(jìn)一步作出處理。筆者對該文的論證內(nèi)容及文章觀點(diǎn)均不能認(rèn)同。現(xiàn)提出如下探討意見：

　　論據(jù)有瑕疵

　　1．通讀《效力先定性》一文可以發(fā)現(xiàn)，盡管作者羅列了一大堆行政法學(xué)概念范疇，如行政合法性原則，行政應(yīng)急原則、行政行為的生效要件等等，但唯獨(dú)沒有對行政效力先定性的概念作必要的理論闡釋。該文只是在闡述行政行為具有公定力時提到行政行為的效力先定性。筆者認(rèn)為，首先這樣的論證方式是比較膚淺的，換句話說作者引用的相關(guān)論據(jù)均不能準(zhǔn)確、完整地證明文章標(biāo)題所主張的觀點(diǎn)。其次，作者認(rèn)為所有行政行為都具有確定力、約束力和公定力，這是明顯的瑕疵觀點(diǎn)。因?yàn)?，?dāng)前我國的行政法通說認(rèn)為，行政行為（指具體行政行為，下同）的效力（合法性）為三要素說，即確定力、拘束力和執(zhí)行力。這里的確定力與《效力先定性》一文所謂的公定力并不是同一范疇。通說也認(rèn)為，確定力是指行政行為不再爭議、不得更改的效力，行政行為因此取得不可撤銷性。而公定力僅是部分行政法學(xué)者提出的理論觀點(diǎn)，一般是指行政行為的推定有效，即行政行為一經(jīng)作出，對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。從法理學(xué)的角度來說，行政行為效力的三要素屬于法律行為的實(shí)然性，而行政行為的公定力屬于法律行為的應(yīng)然性，兩者自然不能混為一談。誠如某學(xué)者論述的那樣，“行政行為的生效規(guī)則與生效之后的效力內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是兩個不同邏輯層面的問題。推定有效并不是行政行為的效力，而是規(guī)定行政行為如何獲得效力的一種規(guī)則，所以行政行為的推定有效無疑應(yīng)當(dāng)是指效力的先定性”。由此可以看出，《效力先定性》一文將行政行為的公定力放在行政行為的確定力和約束力的范疇內(nèi)一并進(jìn)行論述是錯誤的。

　　2．上文已有所述及，雖然《效力先定性》一文作者列舉了一大堆行政法的概念，但是對支持行政行為的效力具有先定性這一論點(diǎn)不具有當(dāng)然的理論意義。作為一名普通讀者的我，在看完這篇文章后仍然不知道什么是行政行為的效力先定性，也仍然不清楚為什么效力先定性這一理論觀點(diǎn)就能推導(dǎo)出對于該文列舉案例的必然結(jié)論。在筆者看來，如果想要證明行政行為的效力具有先定性這一觀點(diǎn)成立（拋開這個觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界如何具有爭議不談），首先最起碼要論述什么是行政行為的先定性這一基本概念，然后可以簡要論述下先定性原則在行政法上的理論意義，最后似乎才可以利用這“普適性”的理論來指導(dǎo)具體的案例。

　　論證不充分

　　《效力先定性》一文之所以拋出行政行為的效力具有先定性這一觀點(diǎn)，主要是為了論證該文引用案例的結(jié)論。即根據(jù)行政行為的效力具有先定性這一法理，可以得出該文所引案例中A縣安監(jiān)局的責(zé)令限期整改指令書合法有效的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)說這一論證過程是不充分的。首先，即令行政行為的效力具有先定性這一觀點(diǎn)是行政法理論界的通說，但是這一通說不能當(dāng)然的適用于每一具體的個案處理，在適用個案時仍然需要詳細(xì)深入的論證，這是法理學(xué)上一般到個別的論證規(guī)律，很顯然，該文作者對于這一論證明顯不充分；其次，所謂行政行為的效力先定性是屬于一種法律上的推定，與具體行政行為是否有效是兩方面的問題，該文所引案例的核心問題是要解決相關(guān)指令書是否具有實(shí)際法律效力問題，而不是探求該指令書是否應(yīng)當(dāng)具有法律效力問題。最后，作者在得出上述指令書有效的結(jié)論時采用的是跳躍式的論證方式，即掠過細(xì)節(jié)，直奔觀點(diǎn)，這樣的論證方式過于簡單直接，難以讓人信服。

　　案例探討

　　上文已述，《效力先定性》一文主要是為了論述對于《這份限期整改指令書有效嗎》這一案例的觀點(diǎn)，該案在《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》刊出后也引起了全國各地質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)專家學(xué)者的熱烈探討。筆者在此結(jié)合本文的相關(guān)論述，擬對該案例提出自己的觀點(diǎn)。

　　筆者認(rèn)為，要解決該份指令書是否有效問題，首先必須要從理論上廓清A縣安監(jiān)局開具該份責(zé)令限期整改指令書屬于何種具體行政行為。行政法通說認(rèn)為，開具限期整改通知書屬于不可訴的行政指導(dǎo)行為。既然是行政指導(dǎo)行為，自然也應(yīng)具有行政行為效力的三要素：確定力、拘束力、執(zhí)行力。但就該案披露的案情來看，A縣安監(jiān)局在該指令書中要求A醫(yī)院于10月5日前整改達(dá)到有關(guān)法律法規(guī)的要求，逾期不整改或達(dá)不到要求的，依法給予行政處罰；由此造成事故的，依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。該份指令書中關(guān)于有關(guān)法律法規(guī)的要求語焉不詳，且依法給予行政處罰也未明確是依據(jù)何種法律，這樣的指令書從行政行為的效力性來說，明顯缺乏必要的確定力和執(zhí)行力，自然其拘束力也無以形成。

　　其次，要認(rèn)定該份指令書是否具有法律效力，應(yīng)結(jié)合行政法上無效行政行為的范疇來進(jìn)行闡述。行政法通說認(rèn)為，無效行政行為主要包括三種：1．要求從事將構(gòu)成犯罪的違法行為；2．明顯缺乏法律依據(jù)的；3．明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，或者要求從事客觀上不可能實(shí)施的行為。該案中A縣安監(jiān)局開具的責(zé)令限期整改指令書既未明確指出該醫(yī)院涉嫌違法行為觸犯的具體法律規(guī)定，又未明確指出醫(yī)院從事該涉嫌違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體法律后果，明顯缺乏必要的法律依據(jù)，自然屬于當(dāng)然無效的行政行為。無效的行政行為自始無效，A縣質(zhì)監(jiān)局自然不能依據(jù)該指令書實(shí)施行政處罰。

　　最后，該案中對于A縣醫(yī)院未配備電梯司機(jī)的行為屬于何部門監(jiān)管其實(shí)已經(jīng)沒有爭論的必要，自然是由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管無疑。A縣安監(jiān)局在安全生產(chǎn)聯(lián)合大檢查中，對于A縣醫(yī)院存在的違反特種設(shè)備安全監(jiān)察管理行為，開具了本應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門開具的責(zé)令限期整改指令書，這種“越俎代庖”行為本身就屬于行政法上超越法定職權(quán)的濫作為，其開具的責(zé)令整改指令書也當(dāng)然無效。A縣質(zhì)監(jiān)局要依法對A縣醫(yī)院的涉嫌違法行為作出處理，就必須另行開具安全監(jiān)察指令書，當(dāng)事人拒不改正的方可作出相應(yīng)的行政處罰。

　　（作者單位：浙江省寧波市質(zhì)監(jiān)局北侖分局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年7月刊