■文/陳 嘯

　　背  景

　　為進一步理順省級以下質(zhì)監(jiān)行政管理體制，強化地方政府的市場監(jiān)管職責(zé)，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2013〕9號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕48號）精神，各省已先后開展機構(gòu)改革，質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理調(diào)整為地方政府分級管理。近期，市局及部分區(qū)、縣質(zhì)監(jiān)部門接到多起關(guān)于企業(yè)涉嫌未經(jīng)認(rèn)證擅自出廠、銷售列入強制性產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品的舉報案件。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定以及質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政管理體制現(xiàn)狀，市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門是否具備強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格，各級局觀點不一，各地法院對此問題也有不同看法，歸納一下主要有以下兩種代表性意見：

　　意見一：市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門開展強制認(rèn)證執(zhí)法屬越權(quán)行為?！吨腥A人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條只賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和出入境檢驗檢疫機構(gòu)對認(rèn)證活動實施監(jiān)督管理，省、自治區(qū)、直轄市級質(zhì)監(jiān)部門對銷售未經(jīng)強制性認(rèn)證商品的行為具有處罰權(quán)，但法規(guī)并未授予省、自治區(qū)、直轄市以下各級質(zhì)監(jiān)部門處罰權(quán)。國家質(zhì)檢總局發(fā)布的國檢認(rèn)聯(lián)[2003]443號《關(guān)于實施認(rèn)證行政處罰有關(guān)問題的通知》、國認(rèn)法函[2006]61號《關(guān)于對計劃單列市及其他副省級城市認(rèn)證執(zhí)法權(quán)有關(guān)問題的批復(fù)》和國質(zhì)檢法函[2005]66號《關(guān)于市縣級質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)證監(jiān)管職能的復(fù)函》，雖認(rèn)定市、縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、計劃單列市及其他副省級城市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局均具備強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格，但這些只是質(zhì)檢部門的內(nèi)部規(guī)范性文件，不能作為有效解釋。

　　意見二：市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門具備強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格?！吨腥A人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制的總體概括。由國家認(rèn)監(jiān)委編印的《認(rèn)證認(rèn)可條例釋義》（主編王鳳清、李適時）第五十五條所稱的“地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門”[釋義]監(jiān)督管理主體分為中央層級和地方層級，地方層級包括省、市、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)，統(tǒng)稱為地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門?？偩忠?guī)章《強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》（總局117號令）第三條明確規(guī)定：“國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質(zhì)檢總局）主管全國強制性產(chǎn)品認(rèn)證工作。

　　國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認(rèn)監(jiān)委）負(fù)責(zé)全國強制性產(chǎn)品認(rèn)證工作的組織實施、監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào)。

　　地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)（以下簡稱“地方質(zhì)檢兩局”）按照各自職責(zé)，依法負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)強制性產(chǎn)品認(rèn)證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作?！币?guī)章對行政法規(guī)作了進一步細(xì)化的說明，將強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格擴展至地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)。

　　解  析

　　筆者認(rèn)為，要厘清該問題，應(yīng)當(dāng)從我國認(rèn)證監(jiān)管體制模式出發(fā)，充分考慮認(rèn)證監(jiān)管相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的出臺背景和效力，并結(jié)合執(zhí)法實踐加以綜合分析。

　?。ㄒ唬┪覈恼J(rèn)證監(jiān)管體制模式及相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定

　　我國認(rèn)證監(jiān)管體制參照國際慣例實施的是國家決策（國務(wù)院、國家質(zhì)檢總局和國家認(rèn)監(jiān)委負(fù)責(zé)認(rèn)證有關(guān)法規(guī)、認(rèn)證技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定、出臺實施強制認(rèn)證的產(chǎn)品目錄等）、中介發(fā)證（所有的認(rèn)證證書由國家認(rèn)監(jiān)委認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)頒發(fā)）、授權(quán)監(jiān)管（對認(rèn)證市場和認(rèn)證企業(yè)、認(rèn)證產(chǎn)品的監(jiān)管授權(quán)地方質(zhì)檢部門和檢驗檢疫機構(gòu)），實現(xiàn)決策、發(fā)證、監(jiān)管三分離的閉環(huán)管理機制。對決策機構(gòu)、認(rèn)證機構(gòu)和授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)權(quán)《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》（于2003年11月1日起施行）相關(guān)條款作出了具體規(guī)定。

　　《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第四條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理制度。國家對認(rèn)證認(rèn)可工作實行在國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)下，各有關(guān)方面共同實施的工作機制。”國務(wù)院辦公廳文件國辦發(fā)[2008]69號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（即“三定方案”）規(guī)定：“國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全國認(rèn)證認(rèn)可工作?！?br />
　　《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門設(shè)在地方的出入境檢驗檢疫機構(gòu)，在國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門的授權(quán)范圍內(nèi)，依照本條例的規(guī)定對認(rèn)證活動實施監(jiān)督管理。

　　國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門設(shè)在地方的出入境檢驗檢疫機構(gòu)，統(tǒng)稱地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門?！?br />
　　第五十六條：“任何單位和個人對認(rèn)證認(rèn)可違法行為，有權(quán)向國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門和地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門舉報。國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門和地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理，并為舉報人保密?！?br />
　　總局規(guī)章《強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質(zhì)檢總局）主管全國強制性產(chǎn)品認(rèn)證工作。

　　國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認(rèn)監(jiān)委）負(fù)責(zé)全國強制性產(chǎn)品認(rèn)證工作的組織實施、監(jiān)督管理和綜合協(xié)調(diào)。

　　地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)（以下簡稱地方質(zhì)檢兩局）按照各自職責(zé)，依法負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)強制性產(chǎn)品認(rèn)證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作?！?br />
　　國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會對各地有關(guān)計劃單列市、副省級城市以及區(qū)、市（縣）質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)證監(jiān)管和執(zhí)行權(quán)限的請示進行了批復(fù)（國認(rèn)法函[2006]61號）：“《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第55條所表述的‘省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門’是對現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制的總體概括。根據(jù)《國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革方案的通知》（國發(fā)[1999]8號）規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制實行省級以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)垂直管理。計劃單列市及其他副省級城市接受所在省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。因此，認(rèn)證監(jiān)管作為質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫業(yè)務(wù)工作之一，計劃單列市及其他副省級城市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局同市、縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局一樣具有認(rèn)證行政執(zhí)法權(quán)。”國家質(zhì)檢總局對市縣級質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)證監(jiān)管職能也有專門的復(fù)函（國質(zhì)檢法函[2005]66號）：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門包括地、州、盟、地級市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和縣、旗、縣級市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門。因此，省以下的市、縣級質(zhì)監(jiān)部門具有認(rèn)證監(jiān)管職能?！?br />
　　此外，由國家認(rèn)監(jiān)委編印的《認(rèn)證認(rèn)可條例釋義》（主編王鳳清、李適時）從學(xué)理解釋的角度認(rèn)為省以下的市、縣級質(zhì)監(jiān)部門具有認(rèn)證監(jiān)管職能。《認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條所稱的“地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門”[釋義]監(jiān)督管理主體分為中央層級和地方層級，地方層級包括省、市、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)，統(tǒng)稱為地方認(rèn)證監(jiān)督管理部門。《認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制的總體概括?，F(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制，實行的是省以下垂直管理，地、州、盟、地級市是省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機構(gòu)，縣、旗、縣級市為上一級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機構(gòu)。

　?。ǘ┓ㄒ?guī)規(guī)章存在的沖突

　　《認(rèn)證認(rèn)可條例》作為行政法規(guī)在當(dāng)前認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理領(lǐng)域的法律依據(jù)中具有最高法律效力?；谫|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制實行省以下質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)垂直管理，國家認(rèn)監(jiān)委下發(fā)的《關(guān)于對縣市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局是否具備認(rèn)證執(zhí)法主體資格的復(fù)函》（國認(rèn)法函〔2004〕186號）和《關(guān)于對計劃單列市及其他副省級城市認(rèn)證執(zhí)法權(quán)有關(guān)問題的批復(fù)》（國認(rèn)法函[2006]61號）等兩個文件（以下簡稱：“兩個批復(fù)”），其中指出：《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制的總體概括，因此，市、縣級質(zhì)監(jiān)局包括計劃單列市及其他副省級城市質(zhì)監(jiān)局具有認(rèn)證行政執(zhí)法權(quán)。但《認(rèn)證認(rèn)可條例》的有權(quán)解釋者應(yīng)為國務(wù)院，而非國家認(rèn)監(jiān)委，因此，對于“兩個批復(fù)”的效力各地法院持有不同的觀點。

　　同樣是基于當(dāng)時垂直管理的現(xiàn)狀，2009年9月1日施行的《強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》中，對監(jiān)管權(quán)也做了與國家認(rèn)監(jiān)委批復(fù)相同的規(guī)定：地方各級質(zhì)監(jiān)部門依法負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)強制性產(chǎn)品認(rèn)證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作。但根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，《強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》作為總局規(guī)章顯然不能違反行政法規(guī)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條的規(guī)定。至于“兩個批復(fù)”的效力問題，退一步講，假設(shè)認(rèn)可“兩個批復(fù)”為有效的行政解釋，但隨著目前各省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)由省級以下垂直管理調(diào)整為地方政府分級管理?！皟蓚€批復(fù)”和《強制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》所依據(jù)的背景事實已不存在，從法律邏輯上講，當(dāng)前市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門已不具備強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格。

　?。ㄈ┢平獾乃悸?br />
　　從強制性產(chǎn)品認(rèn)證以往的執(zhí)法實踐來看，全國各市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門發(fā)揮著強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主力軍的作用，但作為行政機關(guān)依法行政是基本要求，市、縣（區(qū)）級質(zhì)監(jiān)部門一方面面對日益增加的強制性認(rèn)證產(chǎn)品投訴舉報，一方面面對已不具備強制性產(chǎn)品認(rèn)證行政執(zhí)法主體資格的尷尬局面，如仍沿用慣有思維，不顧法規(guī)規(guī)章存在的沖突與矛盾，開展執(zhí)法并作出處罰，將面臨極大的復(fù)議、訴訟風(fēng)險。因此，筆者也呼吁國家質(zhì)檢總局和國家認(rèn)監(jiān)委從制度建設(shè)的層面予以高度關(guān)注，并在修改行政法規(guī)或者出臺法規(guī)解釋上予以支持，以破解基層質(zhì)監(jiān)部門所面對的困局。

　　（作者單位：浙江省杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年9月刊