■文/王小鵬 張 侃

　　邀請(qǐng)法制辦全程旁站式監(jiān)督是江蘇省海門市質(zhì)監(jiān)局法制工作的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，旨在通過旁站式執(zhí)法監(jiān)督，讓地方政府及其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步了解質(zhì)監(jiān)部門的職能及辦案程序，加深對(duì)質(zhì)監(jiān)工作的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，也是讓質(zhì)監(jiān)執(zhí)法過程更好地接受法制辦和社會(huì)的監(jiān)督，保證處罰決定的合法、合理和公平、公正，進(jìn)一步提升質(zhì)監(jiān)公正執(zhí)法的形象。

　　旁站式執(zhí)法的產(chǎn)生背景

　　經(jīng)長(zhǎng)期執(zhí)法實(shí)踐，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作存在一些不足：一是質(zhì)監(jiān)部門較其他執(zhí)法部門成立晚，所涉法律法規(guī)較新，社會(huì)認(rèn)識(shí)度相對(duì)較低，而質(zhì)監(jiān)工作涉及領(lǐng)域多、范圍廣，故執(zhí)法過程中行政相對(duì)人易產(chǎn)生不理解、不配合，造成與執(zhí)法人員的矛盾，且案件查處會(huì)給行政相對(duì)人帶來經(jīng)濟(jì)損失，易引起行政相對(duì)人抵觸情緒，導(dǎo)致部分案件查處受阻，執(zhí)法工作陷入困境，不利于維護(hù)正常市場(chǎng)質(zhì)量秩序。二是對(duì)執(zhí)法人員辦案的監(jiān)督，只能通過法制審核實(shí)現(xiàn)，辦案人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查、案件調(diào)查中可能存在執(zhí)法用語、執(zhí)法行為不文明等問題，在卷宗文書中難以體現(xiàn)和及時(shí)監(jiān)督，影響執(zhí)法人員的執(zhí)法水平提升。

　　基于上述背景，如何促使質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作有效開展？地方政府法制部門對(duì)轄區(qū)行政處罰案件定期進(jìn)行監(jiān)督審查給質(zhì)監(jiān)部門啟示：與其在門內(nèi)產(chǎn)生誤解，不如打開門展示，與其案件結(jié)案以后被抽審，不如全程或者部分環(huán)節(jié)提前擺出來。旁站式執(zhí)法，就是質(zhì)監(jiān)部門通過邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)代表、地方政府法制辦公室工作人員等參與到質(zhì)監(jiān)執(zhí)法過程中，透明執(zhí)法，旁站式監(jiān)督。

　　質(zhì)監(jiān)部門旁站式執(zhí)法工作模式：1．首先確定需要啟動(dòng)旁站式執(zhí)法程序的案件；2．根據(jù)案件確定邀請(qǐng)的旁站式監(jiān)督組人員；3．旁站式執(zhí)法監(jiān)督組成員參與執(zhí)法監(jiān)督；4．監(jiān)督組成員對(duì)執(zhí)法人員的辦案過程提出意見和建議；5．組織稽查執(zhí)法人員就監(jiān)督組成員的意見和建議進(jìn)行分析研究，形成改進(jìn)意見。

　　旁站式執(zhí)法典型案例

　　2013年上半年，H市質(zhì)監(jiān)局查辦某公司使用未經(jīng)監(jiān)檢的特種設(shè)備一案，該公司對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的調(diào)查工作不理解，有抵觸情緒?？紤]到該企業(yè)為H市知名企業(yè)，有一定的影響力，為了避免該企業(yè)因不配合造成辦案受阻，甚至因此產(chǎn)生復(fù)議訴訟，同時(shí)希望借此契機(jī)，更大范圍地宣傳特種設(shè)備安全，H市質(zhì)監(jiān)局啟動(dòng)旁站式執(zhí)法，邀請(qǐng)了H市政府法制辦、人大代表等，旁站監(jiān)督質(zhì)監(jiān)執(zhí)法過程。從現(xiàn)場(chǎng)檢查到案件調(diào)查，整個(gè)執(zhí)法過程全程透明，法制辦見證辦案事實(shí)清楚、程序合法，人大代表了解質(zhì)監(jiān)辦案過程，展示了質(zhì)監(jiān)形象。同時(shí)，通過第三方觀摩監(jiān)督，當(dāng)事企業(yè)也放松了不必要的戒備，認(rèn)識(shí)到質(zhì)監(jiān)執(zhí)法首先是為了企業(yè)及社會(huì)安全出發(fā)，從最初的抵觸慢慢變?yōu)橹С?，企業(yè)積極配合確保了執(zhí)法工作的流暢性。

　　本案中，可看出旁站式執(zhí)法對(duì)疑難案件的執(zhí)法有以下好處：

　　一是對(duì)當(dāng)事企業(yè)而言，監(jiān)督質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的旁站監(jiān)督組的存在，可看作企業(yè)自身利益的保護(hù)者，通過監(jiān)督組來解釋檢查原因和執(zhí)法目的，更易接受，辦案過程透明，也讓當(dāng)事企業(yè)容易解除戒備心，配合執(zhí)法。

　　二是疑難案件的復(fù)雜之處在于容易產(chǎn)生復(fù)議訴訟，而復(fù)議訴訟的難點(diǎn)又在于細(xì)節(jié)的剖析，違法行為“發(fā)生沒有？怎么發(fā)生？”而讓政府法制辦提前介入旁站式執(zhí)法過程，可以提前直觀地展現(xiàn)案情，一旦發(fā)生復(fù)議，更利于還原案情，維持決定。

　　三是稽查執(zhí)法人員的經(jīng)驗(yàn)是質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法的寶貴財(cái)富，但過分依賴經(jīng)驗(yàn)會(huì)影響辦案質(zhì)量的提高。通過旁站式執(zhí)法，執(zhí)法人員在監(jiān)督組的監(jiān)督下，勢(shì)必會(huì)在維護(hù)好質(zhì)監(jiān)形象的意識(shí)下，想問題更深入，查問題更細(xì)致，法律法規(guī)運(yùn)用更恰當(dāng)，潛移默化中提升辦案水平。同時(shí)，也有效地減少了辦理關(guān)系案、人情案的可能性，保證處罰決定的合法合理、公平公正，使行政相對(duì)人心悅誠服，確保質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的有效進(jìn)行，構(gòu)建和諧的政企關(guān)系。

　　旁站式執(zhí)法的成效

　　通過旁站式執(zhí)法，質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法工作實(shí)現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的提升：

　　1．提高了執(zhí)法人員思想素質(zhì)

　　執(zhí)法過程中，邀請(qǐng)市政府法制辦等機(jī)關(guān)部門以及人大代表觀摩并對(duì)整個(gè)執(zhí)法過程進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，可以讓執(zhí)法人員更清醒地認(rèn)識(shí)到手中的權(quán)力是人民賦予的，受人民監(jiān)督，不能把行政相對(duì)人作為“特種人”視為低人一等，更不能視為“敵人”。從而正確分析相對(duì)人違法的動(dòng)機(jī)，思想根源和心理動(dòng)態(tài)，采取措施解除相對(duì)人思想疙瘩和心理上的矛盾。同時(shí)，旁站式執(zhí)法有效地監(jiān)督了執(zhí)法廉潔，讓執(zhí)法人員牢固樹立拒腐防變的思想防線，做到依法行政，堅(jiān)決杜絕吃拿卡要，依法開展執(zhí)法檢查，秉公辦理各個(gè)行政案件，不辦人情案、關(guān)系案，要做到兩袖清風(fēng)、一塵不染。

　　2．提高了執(zhí)法人員法律素質(zhì)

　　開展旁站式執(zhí)法，是對(duì)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的全面檢驗(yàn)，可以使執(zhí)法人員進(jìn)一步繃緊公開、公平、公正執(zhí)法這根弦。面對(duì)監(jiān)督，執(zhí)法人員勢(shì)必會(huì)學(xué)好法、用好法，而且不僅要學(xué)好法，更要學(xué)精法。熟練掌握與部門工作相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度。開展各項(xiàng)執(zhí)法檢查工作時(shí)確保法字當(dāng)頭，依法行政，依法辦案。既注重實(shí)體要注重程序，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到定性準(zhǔn)確處理適當(dāng)。

　　3．提高了執(zhí)法人員辦案能力

　　旁站式執(zhí)法，通過全程監(jiān)督，觀摩人員及時(shí)與辦案人員溝通，從社會(huì)因素、法律因素、和諧因素等方面給予辦案人員意見和建議，使辦案人員在遵循法定程序的同時(shí)，提高辦案水平和辦案質(zhì)量。調(diào)查清楚每個(gè)違法事實(shí)、證據(jù)，不辦錯(cuò)案、冤案。正確分析相對(duì)人的違法事實(shí)以及危害，分析主客觀原因，調(diào)查了解相對(duì)人的實(shí)際情況。充分體現(xiàn)以人為本，盡力做到處罰適當(dāng)，同時(shí)做好處理后的教育工作。在追究行政法律責(zé)任的同時(shí)又教育好相對(duì)人，掌握好相對(duì)人的動(dòng)機(jī)和心態(tài)，讓相對(duì)人正確認(rèn)識(shí)違法事實(shí)和造成的危害。做到讓相對(duì)人心服口服，取得執(zhí)法實(shí)效，另一方面盡可能減少行政復(fù)議案件和行政訴訟案件。從而提高辦案效率和辦案質(zhì)量，健全制度建設(shè)，不斷提高辦案能力。

　　4．提升了質(zhì)監(jiān)的社會(huì)認(rèn)知度

　　通過邀請(qǐng)市政府各部門相關(guān)人員進(jìn)行辦案全程觀摩，使市政府各機(jī)關(guān)部門了解質(zhì)監(jiān)工作的性質(zhì)、內(nèi)容、作用，并通過觀摩團(tuán)的觀摩，加大對(duì)質(zhì)監(jiān)工作的宣傳力度，讓社會(huì)認(rèn)識(shí)，了解質(zhì)監(jiān)。把各種規(guī)章制度、程序、規(guī)定公開化，增強(qiáng)透明度，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，讓廣大人民群眾知道質(zhì)監(jiān)部門的職能職責(zé)，認(rèn)識(shí)到開展質(zhì)監(jiān)工作的重要性和必要性。

　　5．構(gòu)建與行政相對(duì)人的橋梁

　　通過旁站式執(zhí)法監(jiān)督，將辦案中的自由裁量權(quán)行使空間壓縮到最低限度，有效地減少了辦理關(guān)系案、人情案的可能性，從而保證處罰決定的合法、合理和公平、公正，使行政相對(duì)人，心悅誠服，從而主動(dòng)服罰息訟，自覺接受質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管。使行政相對(duì)人充分理解執(zhí)法人員的執(zhí)法工作、配合執(zhí)法，避免了質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的矛盾，提升了辦案效率，有效地維護(hù)社會(huì)質(zhì)量秩序。確保了質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的有效進(jìn)行。

　　需進(jìn)一步完善的幾個(gè)問題

　　通過一段時(shí)間的旁站式執(zhí)法實(shí)踐，取得了一定的成效，但旁站式執(zhí)法實(shí)施過程中可能存在以下幾點(diǎn)問題，需要在實(shí)踐中考慮：

　　一是監(jiān)督執(zhí)法的“反作用力”。監(jiān)督組的旁站式執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都能起到一定的積極作用，但全程的透明化易讓行政相對(duì)人產(chǎn)生一種“針對(duì)性”的誤解，反而會(huì)產(chǎn)生一種對(duì)抗性，不配合調(diào)查。

　　二是行業(yè)協(xié)會(huì)的“反抱團(tuán)”。監(jiān)督組的人員選擇通常具有一定針對(duì)性，行業(yè)協(xié)會(huì)代表參與旁站式監(jiān)督有利于發(fā)現(xiàn)行業(yè)中存在的問題，便于行業(yè)質(zhì)素的整體提升，但若某些行業(yè)發(fā)展不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)個(gè)案問題，不積極尋求整改，反而相互“學(xué)習(xí)”，容易形成行業(yè)“潛規(guī)則”，破壞市場(chǎng)秩序。

　　三是案情線索的保密性。監(jiān)督組成員具有較高的個(gè)人素質(zhì)和政治素質(zhì)，但不能避免受邀參與人員與被檢查企業(yè)存在一定的聯(lián)系，可能出現(xiàn)因受邀監(jiān)督組成員泄漏案情線索或“人情”影響辦案的保密性隱患。

　　針對(duì)旁站式執(zhí)法工作開展過程中可能存在的上述問題及行政執(zhí)法工作的實(shí)際需要，旁站式執(zhí)法工作需在以下幾個(gè)方面加以完善：

　　一是豐富旁站式執(zhí)法監(jiān)督組成員的構(gòu)成，在邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法制辦、行業(yè)協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上增加行風(fēng)監(jiān)督員，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)執(zhí)法用語、執(zhí)法程序等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

　　二是增強(qiáng)旁站式執(zhí)法環(huán)節(jié)的說理，在對(duì)執(zhí)法事由和法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)說理的基礎(chǔ)之上，增強(qiáng)對(duì)旁站式執(zhí)法目的和作用的說理，防止出現(xiàn)行政相對(duì)人的逆反心理。

　　三是根據(jù)案情需要，細(xì)化旁站式執(zhí)法的啟動(dòng)時(shí)間，確保案件保密性的同時(shí)，防止監(jiān)督組成員過晚介入案件而造成對(duì)案件“失去興趣”。

　　四是加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾代表等非行政執(zhí)法群體的事先溝通，明確執(zhí)法目的，解釋違法行為的危害性和相關(guān)法律法規(guī)的適用，幫助監(jiān)督組成員更好更快地融入到監(jiān)督角色中，同時(shí)可以防止行政相對(duì)人對(duì)監(jiān)督組成員的“同化”。

　　（工作單位：江蘇省海門市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年9月刊