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轉(zhuǎn)變政府職能 鎖定發(fā)力重點
——質(zhì)檢部門與社會各界探討有中國特色消費品質(zhì)量安全之路
■文/本刊記者 茍 銘 圖/焦 強
消費品因其涉及的領(lǐng)域多，其質(zhì)量安全狀況關(guān)系到消費者的健康和安全，關(guān)系到國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的成敗，關(guān)系到我國能否從制造大國成功轉(zhuǎn)型為制造強國。
據(jù)統(tǒng)計,2013年消費對我國經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率達(dá)50%,2014上半年則達(dá)到54.4%,拉動GDP增長4個百分點。由此來看,在當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展面臨下行壓力的情況下,消費對經(jīng)濟增長的作用越來越凸顯,成為了擴大內(nèi)需的主要著力點。
而從世界經(jīng)濟發(fā)展的軌跡來看,當(dāng)一國人均國民收入跨進(jìn)中等收入階段之后,其消費傾向就會從溫飽型向舒適性轉(zhuǎn)變,其安全需求就會逐步取代生理需求成為第一需要。與此相適應(yīng),各國政府則把消費品安全作為非傳統(tǒng)安全納入政府社會治理的核心內(nèi)容。
因此,將消費品質(zhì)量安全作為我國政府監(jiān)管的重點,是新時期政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求,也是質(zhì)檢為民、履職盡責(zé)的必然要求。
但在消費品質(zhì)量安全監(jiān)管上，我們既要吸納國際的通行做法，更要立足于我國國情，從實際出發(fā)深化改革，走出一條有中國特色的消費品質(zhì)量安全監(jiān)管之路。在剛剛閉幕的首屆中國質(zhì)量（北京）大會上，李克強總理強調(diào)，企業(yè)要堅守商業(yè)道德，擔(dān)起產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的主體責(zé)任。政府要轉(zhuǎn)變職能，營造公平規(guī)范的市場秩序。完善事中事后監(jiān)管，特別是強化對關(guān)乎群眾健康和安全的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管。這也為完善消費品質(zhì)量安全監(jiān)管體系指明了方向。那就是要確保監(jiān)管部門把該放的權(quán)力放到位,把該管的事情管好管住,并積極推動社會共治。
工作方略亟待明確
同時，一些地方政府也尚未樹立對非食藥類消費品長期監(jiān)管的意識。消費品安全監(jiān)管帶有很強的短期行為色彩，往往是消費品安全事件發(fā)生后才進(jìn)行突擊檢查和處理，而后很快便偃旗息鼓，缺乏長期監(jiān)督的制度準(zhǔn)備、人財配備和工作力度，導(dǎo)致部分有問題企業(yè)有空子可鉆。消費品質(zhì)量安全風(fēng)險難以控制。
這些都對消費品質(zhì)量安全監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。因此，國家質(zhì)檢總局副局長張沁榮提出，必須以改革的精神加快完善消費品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。
張沁榮在解讀李克強總理在中國質(zhì)量大會上的講話時，用“放、管、治”三個字來概括：放，就是把該放的權(quán)力放到位。要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，把消費品生產(chǎn)條件和質(zhì)量安全保障能力的決定權(quán)交還給企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任。進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過提供信息等相關(guān)服務(wù)，把產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)劣的判定權(quán)交由市場競爭和消費者選擇，將政府監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)變到產(chǎn)品安全上來。進(jìn)一步發(fā)揮第三方機構(gòu)的作用，探索建立承檢機構(gòu)競爭性選擇機制，在監(jiān)管工作中試行購買第三方檢測認(rèn)證服務(wù)，努力提高監(jiān)管工作的有效性。
管，就是政府把該管的事情管起來。加快制定消費品重點監(jiān)管目錄，推進(jìn)建立重點消費品質(zhì)量安全風(fēng)險清單，明確監(jiān)管重點，提高監(jiān)管效能。加快建立消費品質(zhì)量安全市場反溯機制。開展企業(yè)質(zhì)量自我聲明試點工作，試行消費品質(zhì)量安全責(zé)任保險制度。加強電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，探索建立“網(wǎng)上抽查、源頭追溯、屬地查處”的質(zhì)量監(jiān)管機制。不管是國內(nèi)消費品還是進(jìn)出口消費品，但凡有假冒偽劣，都要重拳出擊、依法打擊，決不允許流入市場。營造好公平規(guī)范的市場秩序。
治，就是積極推動社會共治。面對量大面廣的消費品，面對紛繁復(fù)雜的消費品質(zhì)量安全因素，單靠政府監(jiān)管難以奏效，必須走社會共治之路。近年來，我們以質(zhì)量提升行動為載體，發(fā)動大學(xué)生、人大代表、政協(xié)委員參與質(zhì)量監(jiān)督工作，初步構(gòu)建了企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障的社會共治格局。
基礎(chǔ)不牢，地動山搖。對于消費品質(zhì)量安全的治理與監(jiān)管，是建立在涉及健康和安全產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的。國家質(zhì)檢總局提出將從四個方面構(gòu)建，包括系統(tǒng)提升消費品安全標(biāo)準(zhǔn)化工作能力，加快國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，推動與主要貿(mào)易國間的標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，提高國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)的一致性。到2016年底我國將構(gòu)建起適應(yīng)新形勢、新要求的消費品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系。
由此，在10月11日，消費品安全標(biāo)準(zhǔn)“筑籬”專項行動在北京正式啟動。此項由國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委等5部委、7省(市)、35家單位共同參與的行動，旨在保障消費者的健康安全。
國家標(biāo)準(zhǔn)委主任田世宏在啟動儀式上說，中國消費品工業(yè)服務(wù)著國內(nèi)外消費者的衣、食、住、行等方方面面。消費品質(zhì)量安全事關(guān)民眾切身利益，關(guān)系內(nèi)需外貿(mào)。目前，中國輕工、紡織、涂料、建筑衛(wèi)生陶瓷等消費品領(lǐng)域有相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)3000余項，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4100余項，基本覆蓋了消費品工業(yè)各方面，構(gòu)成了門類相對齊備、結(jié)構(gòu)相對合理的消費品標(biāo)準(zhǔn)體系。然而，隨著消費品工業(yè)的快速發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化工作仍然存在不適應(yīng)、跟不上的情況。
他透露，標(biāo)準(zhǔn)“筑籬”專項行動將用3年時間，圍繞保障消費品安全、提振消費信心、促進(jìn)消費增長的總目標(biāo)，以保障消費者健康安全為宗旨，以市場為導(dǎo)向，集中開展消費者安全國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)對比行動、標(biāo)準(zhǔn)制定能力提升行動、標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督聯(lián)合行動和標(biāo)準(zhǔn)助企惠民等4項行動，以達(dá)重點消費品領(lǐng)域基本實現(xiàn)國際國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)水平一致、消費品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善等目的。
其中，標(biāo)準(zhǔn)“筑籬”專項行動包括：“引進(jìn)來”和“走出去”，加快國際標(biāo)準(zhǔn)化和中國標(biāo)準(zhǔn)國際化步伐；完善標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定消費品中化學(xué)危害、兒童用品基本安全等跨領(lǐng)域通用安全標(biāo)準(zhǔn)；推動標(biāo)準(zhǔn)化工作與社會熱點需求“相向而行”，加快制定《日常防護型口罩技術(shù)規(guī)范》、《空氣凈化器》等涉及安全的急需標(biāo)準(zhǔn)；提高標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)能力，建設(shè)消費品安全標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)網(wǎng)等。
治理機制亟待創(chuàng)新
張沁榮副局長表示，必須以開放的視野把握消費品質(zhì)量安全監(jiān)管工作發(fā)展趨勢。比如說風(fēng)險管理。風(fēng)險管理有利于消費品質(zhì)量安全監(jiān)管從后處理式、被動型監(jiān)管轉(zhuǎn)向以風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警決策為主的前處理式、主動型監(jiān)管，有利于提高消費品的安全性。在研究借鑒國外先進(jìn)做法和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，質(zhì)檢總局已建立起產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測體系，建立了風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險提示制度，正在搭建國內(nèi)統(tǒng)一的消費品質(zhì)量安全風(fēng)險快速預(yù)警系統(tǒng)，努力實現(xiàn)消費品質(zhì)量安全風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置。另外，還有產(chǎn)品召回制度。缺陷產(chǎn)品召回制度的重要性已經(jīng)被國際社會廣泛認(rèn)同，成為消費品質(zhì)量安全后市場管理的核心內(nèi)容，對加強消費品質(zhì)量安全監(jiān)管，消除消費品質(zhì)量安全隱患具有重要作用。質(zhì)檢總局已經(jīng)在汽車、玩具等消費品方面制定了專門的召回管理規(guī)定，正在進(jìn)一步加大力度，努力將所有的消費品納入產(chǎn)品召回的范疇。
而最重要的一點，就是消費品安全立法。制定專門的消費品安全法規(guī)制度，是發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的通行做法。我國雖然制定有產(chǎn)品質(zhì)量法、消費者權(quán)益保護法等相關(guān)的法律，但還沒有消費品安全專門法。參照國際通行做法，盡快制定我國消費品安全法，迫在眉睫。在今年“兩會”上，也有很多人大代表提出了相應(yīng)的立法建議。目前，質(zhì)檢總局已啟動了《消費品安全法》立法研究，正在緊鑼密鼓地推進(jìn)有關(guān)工作。
對于立法工作，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任教授、法學(xué)博士李俊有自己獨特的見解。他認(rèn)為，制定《消費品安全法》，完善保障我國消費品安全的法制體系，正是最有力、最關(guān)鍵的應(yīng)對消費品質(zhì)量安全監(jiān)管的舉措。
李俊表示，《消費品安全法》應(yīng)定位于特殊產(chǎn)品即消費品安全的監(jiān)管法，它是《產(chǎn)品質(zhì)量法》的特別法。如此定位既符合國際慣例，也有利于我國現(xiàn)行消費品安全法律體系的協(xié)調(diào)配合。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)《消費品安全法》立法內(nèi)容看，基本上規(guī)定的是監(jiān)管法的內(nèi)容。這一立法定位是符合預(yù)防、控制消費品安全風(fēng)險這一基本立法需求的，我國《消費品安全法》也應(yīng)體現(xiàn)這一特性。
在立法的理念上，李俊認(rèn)為首先要體現(xiàn)消費者健康權(quán)益至上理念，這也是各國進(jìn)行消費品安全專門立法的基本宗旨。其次是預(yù)防為先、風(fēng)險管理理念。在消費品安全問題上，應(yīng)預(yù)防為先，把控制、減少風(fēng)險放在首位。在監(jiān)管方式上，應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險管理理念，建立起風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險交流、風(fēng)險控制與處置等系統(tǒng)的制度規(guī)則，這同樣是各發(fā)達(dá)國家、地區(qū)進(jìn)行《消費品安全法》立法和修法的共性特征。再次，要形成政府主導(dǎo)、社會共治理念。消費品安全監(jiān)管，政府無疑應(yīng)發(fā)揮主體作用，這也是政府為社會提供的重要公共產(chǎn)品。但現(xiàn)代風(fēng)險社會，單獨依靠政府監(jiān)管已無法有效保障消費品安全，因此必須充分發(fā)揮行業(yè)自律、消費者維權(quán)、社會監(jiān)督等方面的作用，并注重運用市場機制，綜合施策，才能最終落實企業(yè)的主體責(zé)任，以有效規(guī)范企業(yè)的質(zhì)量安全行為，保障消費品安全。
他還對我國《消費品安全法》的主要制度設(shè)計提出自己的建議：首先，確立消費品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。消費品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障消費品安全的最重要基礎(chǔ)。它的確立，既要注重與國際接軌，也要兼顧我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性。另外，應(yīng)積極鼓勵企業(yè)采用比法定標(biāo)準(zhǔn)更高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，提高消費品安全水平和市場競爭力。
其次，明確經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。主要包括執(zhí)行消費品安全標(biāo)準(zhǔn)，提供安全消費品的基本義務(wù)；對消費品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、主要成份、安全風(fēng)險進(jìn)行標(biāo)識說明的義務(wù)；售后跟蹤義務(wù)及對危險消費品報告、警示、召回的義務(wù)以及配合危險處置義務(wù)。
第三，確立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運行高效的消費品安全專門化監(jiān)管體制。消費品安全監(jiān)管具有較強的專業(yè)性，同時風(fēng)險管理又要求及時性和高效率，因此，有必要確立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專門化監(jiān)管機構(gòu)，這也是發(fā)達(dá)國家消費品安全監(jiān)管的共同經(jīng)驗。建立全面有效的監(jiān)管制度。為了提高監(jiān)管績效，應(yīng)建立消費品安全重點監(jiān)管目錄制度，并根據(jù)風(fēng)險監(jiān)測與評估結(jié)果定期調(diào)整。同時，應(yīng)在加強一線執(zhí)法力量并明確其職權(quán)和責(zé)任，強化執(zhí)法技術(shù)支撐和經(jīng)費保障等等方面進(jìn)行制度設(shè)計，以提升監(jiān)管實效。建立和完善質(zhì)量誠信體系。質(zhì)量誠信體系建設(shè)有雙重功能，既有利于監(jiān)管部門實施分級分類監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性，又能發(fā)揮經(jīng)營者質(zhì)量聲譽影響交易機會的作用，以促使經(jīng)營者規(guī)范質(zhì)量安全行為。我國質(zhì)量誠信體系建設(shè)已進(jìn)行了較多的探索，應(yīng)當(dāng)將實踐經(jīng)驗法制化并不斷完善。
此外，要建立消費品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估制度。通過建立傷害監(jiān)測、輿情監(jiān)測、消費者投訴等信息采集體系，對消費品質(zhì)量安全信息進(jìn)行監(jiān)測、識別和評估，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，為預(yù)防危害、優(yōu)化監(jiān)管、警示消費者以及消費品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂奠定基礎(chǔ)。這也是發(fā)達(dá)國家的通行做法。我國《食品安全法》在這方面已有比較系統(tǒng)的規(guī)定，《消費品安全法》制定時應(yīng)加以借鑒。
還要建立信息披露、風(fēng)險警示與召回制度。應(yīng)系統(tǒng)建立消費品安全信息披露制度，對消費品安全信息進(jìn)行充分、有效披露。對于有可能引起重大危害及緊急的風(fēng)險，應(yīng)及時對消費者進(jìn)行警示，并根據(jù)需要責(zé)令經(jīng)營者采取措施召回缺陷消費品。同時應(yīng)鼓勵經(jīng)營者自愿召回有安全風(fēng)險的消費品。
李俊認(rèn)為，積極推進(jìn)市場化運作，要大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和社會中介組織的作用。確立、完善第三方認(rèn)證、檢測制度。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，培育和建立發(fā)達(dá)的第三方認(rèn)證、檢測體系，既能為政府監(jiān)管提供技術(shù)支撐，也有利于發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰作用。美國的消費品安全委員會500余人，能對全國15000種消費品進(jìn)行有效監(jiān)管，重要原因之一是有發(fā)達(dá)的第三方認(rèn)證、檢測制度發(fā)揮支撐作用。我國亟待強化相關(guān)制度建設(shè)。建立切實發(fā)揮行業(yè)自律、消費者維權(quán)、社會監(jiān)督作用的制度體系。消費品安全保障，除政府監(jiān)管之外，必須依靠社會共治來實現(xiàn)。這既是風(fēng)險社會的必然選擇，也是社會民主化的必然要求。十八屆三中全會決議明確提出了“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會類社會組織”，在消費品安全領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)將其法制化。
角色認(rèn)知亟待加強
還有就是原輔材料監(jiān)控難以到位。由于消費品加工所涉及的原輔材料種類繁多，而大多數(shù)企業(yè)缺乏必備的檢驗設(shè)施和條件，大多數(shù)消費品生產(chǎn)加工企業(yè)的產(chǎn)品出廠質(zhì)量得不到有效保證，很多企業(yè)對產(chǎn)品的原輔材料和產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量的控制只是依靠個人經(jīng)驗或傳統(tǒng)方法。
另外，據(jù)統(tǒng)計，我國企業(yè)的采標(biāo)情況不容樂觀。從總體情況來看，大中型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況較好，基本消滅了無標(biāo)生產(chǎn)的違規(guī)違法現(xiàn)象；而消費品生產(chǎn)加工小作坊較多，其從業(yè)人員素質(zhì)較低，質(zhì)量意識較差，技術(shù)水平低下，日常生產(chǎn)難以做到依標(biāo)生產(chǎn)，從而使產(chǎn)品的質(zhì)量安全難以得到保證，因而也存在著諸多的安全隱患。
從上述可以看出，質(zhì)量安全與否，取決于主體責(zé)任人——企業(yè)。對此，國家工商總局副局長馬正其認(rèn)為，維護和提高我國消費品質(zhì)量安全，是一項系統(tǒng)工程，是一項長期的任務(wù)。提升消費品質(zhì)量安全水平，要發(fā)揮好兩個方面的作用。一是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。充分運用市場價值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律，營造安全放心的消費環(huán)境，營造公平公正的市場競爭環(huán)境，各類企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量通過市場選擇實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)消費品質(zhì)量的全面提升。二是要發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任的作用。鼓勵企業(yè)樹立起以質(zhì)取勝的理念，把對法律負(fù)責(zé)、實現(xiàn)企業(yè)盈利與承擔(dān)社會責(zé)任結(jié)合起來，積極主動地通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、提高勞動者素質(zhì)來提升產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)社會資源向優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、優(yōu)秀品牌和優(yōu)勢企業(yè)聚集，實現(xiàn)資源的均衡配置和最優(yōu)化使用。
北京大學(xué)教授王齊國則認(rèn)為，創(chuàng)新是保證消費品質(zhì)量安全的第一步，首先是要有自己的創(chuàng)新產(chǎn)品，并且在產(chǎn)品的設(shè)計階段就排除一些可能的缺陷，“如果創(chuàng)新做不到，我們只能做二流和三流的產(chǎn)品，成為二流和三流的企業(yè)?！?br />
他透露，中國的計算機產(chǎn)量占到全世界產(chǎn)量的72%，利潤率只占到18.82%，“因為我們的自主知識產(chǎn)權(quán)芯片自給率只有10%，主板的CPU還有操作系統(tǒng)全都依賴國外，因為沒有高新技術(shù)，就不能高溢價定價，就不能和國際一流企業(yè)去競爭，就無法獲取國際一流企業(yè)一樣的利潤。無法投入更多進(jìn)行消費品質(zhì)量安全研究。”
他指出，創(chuàng)新對于質(zhì)量安全的重要性還在于，創(chuàng)新的技術(shù)手段能夠確保消費品的質(zhì)量安全。“在2008年三聚氰氨事件中，新西蘭出據(jù)的三鹿奶粉的報告也沒有檢出任何問題，實際上這是技術(shù)手段的落后，所以說沒有強大的技術(shù)手段來支持，我們很多的問題還是解決不了，發(fā)現(xiàn)不了?！?br />
王齊國還強調(diào)，“消費品質(zhì)量安全來源于我們每個公民的情懷，來自于國家和團體的情懷。你如果急功近利，自私自利，當(dāng)然就不可能為消費者去著想。如果你的心胸是陽光的，品質(zhì)是正直的，就不會為了一己私利，或者為了蠅頭小利去損害廣大消費者的權(quán)益。這個為消費者著想的情懷非常重要，它關(guān)乎責(zé)任和道德?！?br />
做好消費品質(zhì)量安全工作要有為消費者著想的情懷。實際上，許多有良知的企業(yè)已經(jīng)意識到這一點。阿里巴巴集團安全部資深總監(jiān)倪良說：阿里巴巴集團積極的響應(yīng)政府主管部門關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)要求，依照傳統(tǒng)商品管理的經(jīng)驗，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)的特點，主動與工商、質(zhì)檢等政府部門進(jìn)行溝通，通過政企合作，努力探索符合電子商務(wù)平臺的質(zhì)量安全的監(jiān)管。與質(zhì)檢總局在電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)測的一起合作的過程中，把風(fēng)險監(jiān)測共享到建立標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)共治。積極參與了互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)的國抽項目，協(xié)助支持國抽以及執(zhí)法監(jiān)督抽查的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新，能夠使抽檢的數(shù)據(jù)在線上線下進(jìn)行無縫的對接。同時，主動出擊對平臺商家建立多種模式的管理方式，建立了平臺商家的準(zhǔn)入機制和商品發(fā)布規(guī)范。再次，主動的獲取社會和輿情的關(guān)切，積極做好質(zhì)量安全的風(fēng)險管控。對社會各界反饋的質(zhì)量安全問題，進(jìn)行下架，還利用平臺海量數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)的方法，對于有潛在問題的商品進(jìn)行限制發(fā)布或者是降低搜索流量等，對電子商務(wù)消費品質(zhì)量安全管理進(jìn)行探索。《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年10月刊
京公網(wǎng)安備 11010502031058號
