■文/廖志鵬

　　基本案情

　　1.案件查處情況

　　2008年9月11日上午，某市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員至該市某街道某店面進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該店面涉嫌無(wú)證生產(chǎn)桶裝飲用水。一名自稱是“送水工”、名叫蔡甲的人員在現(xiàn)場(chǎng)，半個(gè)小時(shí)后離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)。執(zhí)法人員擬對(duì)涉案產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行扣押。但該店一名洗桶人員在執(zhí)法人員不注意時(shí)返回店面，將門鎖住，并拒絕開(kāi)門和配合檢查。執(zhí)法人員報(bào)警，在警察及安監(jiān)站工作人員的見(jiàn)證下進(jìn)入店面，扣押產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等，并將扣押決定書(shū)及物品清單留置于該店面。

　　之后，蔡甲數(shù)次至該市質(zhì)監(jiān)局，稱該店面的經(jīng)營(yíng)者是蔡乙，他本人是送水工，是蔡乙的表弟，受其委托來(lái)接受調(diào)查。但其均未提供本人的有效身份證件，也沒(méi)有蔡乙的委托材料。由于無(wú)法確定違法行為主體身份，某市質(zhì)監(jiān)局于2009年1月5日在當(dāng)?shù)厝請(qǐng)?bào)刊登公告，要求物品貨主自公告之日起3個(gè)月內(nèi)接受調(diào)查處理，逾期該局將依法對(duì)上述物品進(jìn)行處理。直至公告期滿，仍無(wú)人前來(lái)接受調(diào)查。

　　2010年10月，該局將所扣押物品繳交該市行政事業(yè)資產(chǎn)管理中心處理。

　　2．訴訟情況

　　2009年10月起，當(dāng)事人針對(duì)本案共五次起訴。

　　第一次起訴以某市質(zhì)監(jiān)局第一分局為被告，因主體不適格，撤回起訴。

　　第二次起訴以蔡乙名義起訴，因其身份存疑，以需補(bǔ)充證據(jù)為由撤回起訴。

　　后三次起訴均以蔡甲名義。

　　第三次起訴，訴該局非法扣押。一審法院以原告起訴已超過(guò)法定期限為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　第四次起訴，訴該局超期扣押未對(duì)物品進(jìn)行處理。一審法院以原告起訴已超過(guò)法定期限、重復(fù)起訴為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　第五次起訴，訴該局違法將所扣押物品繳交公物處理中心。一審法院以原告起訴已超過(guò)法定期限、重復(fù)起訴為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　3．檢察院監(jiān)督情況

　　2013年5月，蔡甲不服某市中級(jí)人民法院二審裁定，向某市人民檢察院提起監(jiān)督申請(qǐng)。某市人民檢察院于2013年9月作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定書(shū)。

　　爭(zhēng)議焦點(diǎn)

　　1．當(dāng)事人是否涉嫌無(wú)證生產(chǎn)？

　　執(zhí)法人員至現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，該店面工作人員正在清洗空桶；現(xiàn)場(chǎng)存放有已灌裝好的桶裝飲用水、過(guò)濾和灌裝設(shè)備，還堆放收縮膜、聰明蓋、外包裝塑料袋（已拆包）等包裝材料。

　　飲用水的標(biāo)識(shí)混亂，廠名標(biāo)注“某市鴻鷺飲用凈水廠”，卻標(biāo)注不同的“QS”編號(hào)。有的標(biāo)注：“QS3506 06014099”，有的標(biāo)注“QS3502 06019999”；執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)由辦公室工作人員查詢后確認(rèn)沒(méi)有“某市鴻鷺飲用凈水廠”的獲證信息，且上述“QS”編號(hào)也不存在。該店面現(xiàn)場(chǎng)人員無(wú)法提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證和“QS”證書(shū)（即工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證）。

　　以上事實(shí)表明，該店面實(shí)施了桶裝飲用水的生產(chǎn)行為，并涉嫌偽造生產(chǎn)許可證編號(hào)，有現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片、日?qǐng)?bào)的報(bào)道、扣押決定書(shū)以及物品清單等為證。

　　2．扣押的程序是否合法？

　　執(zhí)法人員依法進(jìn)行檢查，擬對(duì)該店面的產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等進(jìn)行扣押。由于該店面工作人員將門鎖住，拒絕開(kāi)門，使得扣押行為無(wú)法進(jìn)行。執(zhí)法人員報(bào)警，由警察指派開(kāi)鎖人員開(kāi)鎖，并在警察及周圍群眾的見(jiàn)證下，進(jìn)入店面實(shí)施扣押行為，并制作了扣押決定書(shū)及物品清單。由于當(dāng)事人拒絕簽收，在警察和安監(jiān)站工作人員的見(jiàn)證下，執(zhí)法人員將扣押決定書(shū)及物品清單留置于該店面。上述事實(shí)現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄有明確記載，相關(guān)人員均簽字確認(rèn)，并有現(xiàn)場(chǎng)照片為證。

　　扣押違法生產(chǎn)的產(chǎn)品、設(shè)備是防止證據(jù)損毀、制止違法行為、查明案件事實(shí)的必要手段，也是質(zhì)監(jiān)局的法定職責(zé)。在行政執(zhí)法行為受阻的情況下，由警察嚴(yán)格按照程序行使權(quán)力，使執(zhí)法人員得以進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，具有正當(dāng)性、合法性。留置送達(dá)的程序符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

　　3．是否超過(guò)起訴期限？

　　該局于2008年9月11日實(shí)施扣押的行政強(qiáng)制措施（扣押期限3個(gè)月），扣押決定書(shū)告知相對(duì)人的訴權(quán)和起訴期限，因當(dāng)事人拒不簽收，留置于檢查現(xiàn)場(chǎng)。于2008年12月10日進(jìn)行續(xù)扣押（扣押期限1個(gè)月）。2009年1月5日，該局登報(bào)公告，請(qǐng)物主自公告之日起3個(gè)月內(nèi)到該局接受調(diào)查、處理。2009年4月5日，公告到期，無(wú)人前來(lái)接受調(diào)查。

　　依據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。原告應(yīng)在2008年9月11日扣押之日，至遲應(yīng)在2009年4月5日公告期滿之日知道該局作出的行政強(qiáng)制行為。原告起訴已超過(guò)法定期限，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。

　　4．是否重復(fù)起訴？

　　某市質(zhì)監(jiān)局針對(duì)原告只實(shí)施了一個(gè)具體行政行為，即針對(duì)其涉嫌無(wú)證生產(chǎn)實(shí)施的扣押行為。對(duì)于扣押物品的處置，并非獨(dú)立的具體行政行為，扣押物品就必然涉及物品的處置，其屬于扣押行為不可分割的一部分。原告三次起訴均針對(duì)同一具體行政行為，即該局對(duì)其工具設(shè)備等物品實(shí)施的扣押行為，屬同一訴訟標(biāo)的。三次起訴均提出同一訴訟請(qǐng)求：請(qǐng)求確認(rèn)被告扣押行為違法，并予以返還所扣押物品?？垩盒袨榘垩旱膶?shí)施主體、依據(jù)、范圍、期限、扣押物品處置等要素。人民法院審查具體行政行為是否合法，也是全面審查，包括證據(jù)是否確鑿，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序，并非只審查具體行政行為的某一方面。扣押物品處置正是程序的一個(gè)重要組成部分。

　　原告第四、第五次的起訴應(yīng)屬就同一具體行政為重復(fù)起訴的情形，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十四條第一款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。

　　幾點(diǎn)思考

　　1．針對(duì)無(wú)法確定涉案物品所有人，需要沒(méi)收涉案物品的情形，啟動(dòng)公告程序是否有明確的法律依據(jù)？

　　當(dāng)事人在行政調(diào)查程序中，隱瞞真實(shí)身份，虛構(gòu)事實(shí)，偽造文書(shū)，致使違法行為主體身份無(wú)法確定。對(duì)于這種情況應(yīng)如何處理，《行政處罰法》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局局令第46號(hào)發(fā)布，自1990年9月1日起施行，于2011年7月1日失效）等法律法規(guī)規(guī)章并無(wú)明確規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第九十七條規(guī)定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。據(jù)此，該局參照《民事訴訟法》關(guān)于認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無(wú)主案件的公告程序，在當(dāng)?shù)厝請(qǐng)?bào)上刊登公告，要求物品貨主自公告之日起3個(gè)月內(nèi)接受調(diào)查處理，逾期該局將依法對(duì)上述物品進(jìn)行處理。

　　對(duì)于無(wú)法確定涉案物品所有人，需要返還涉案物品的處理，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第137號(hào)，自2011年7月1日起施行）第五十一條第二款也作出了類似的規(guī)定：當(dāng)事人下落不明或者無(wú)法確定涉案物品所有人的，需要返還涉案物品的，應(yīng)當(dāng)采取公告方式告知領(lǐng)取。公告期滿仍無(wú)人領(lǐng)取的，經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，將涉案物品上繳或者依法拍賣后將所得款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)。但是該規(guī)定對(duì)于無(wú)法確定涉案物品所有人，需要沒(méi)收涉案物品的情況應(yīng)如何處理，并沒(méi)有作出規(guī)定，也就是說(shuō)缺乏啟動(dòng)公告程序的直接規(guī)定。建議今后修訂時(shí)增加相應(yīng)規(guī)定。

　　2．法院雖未進(jìn)行實(shí)體判決，但是其裁定事實(shí)上已經(jīng)確認(rèn)蔡甲為店面經(jīng)營(yíng)者、扣押物品所有人，在這種情況下，是將扣押物品按照無(wú)主物進(jìn)行繳交，還是啟動(dòng)行政處罰程序？

　　公告期滿后，所扣押物品在性質(zhì)上已屬于無(wú)主物。2010年10月，該局按照《某市罰沒(méi)物資監(jiān)繳入庫(kù)管理暫行辦法》第八條的規(guī)定將所扣押物品繳交該市行政事業(yè)資產(chǎn)管理中心處理。需要特別說(shuō)明的是，該局繳交所扣押物品是依據(jù)行政程序的規(guī)定進(jìn)行的，而不是按照司法程序進(jìn)行的。在兩次訴訟中，人民法院是從程序上裁定駁回原告的起訴，而對(duì)于扣押行為并未進(jìn)行實(shí)體的審查。被告將所扣押物品進(jìn)行繳交符合行政程序的要求的，這與人民法院的裁定也是不矛盾的。

　　在與人民法院、人民檢察院溝通時(shí)，其相關(guān)人員也提出，在明確扣押物品所有人后為何不啟動(dòng)行政處罰程序？這是一個(gè)需要深入研討、涉及到行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)如何處理的問(wèn)題。但目前法律法規(guī)對(duì)此并沒(méi)有明確的規(guī)定，建議今后修訂相關(guān)執(zhí)法程序時(shí)予以考慮。

　　（作者單位：福建省廈門市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年11月刊