十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“建立健全行政裁量權(quán)基準制度”。早在2004年，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》就指出“行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當”。此后，國務院發(fā)布的有關法治政府建設的意見都對規(guī)范行政裁量權(quán)提出了明確要求。時隔十年，再次強調(diào)規(guī)范行政裁量權(quán)。

　　質(zhì)監(jiān)部門在規(guī)范行政裁量權(quán)方面，尤其是在規(guī)范行政處罰裁量權(quán)方面，一直走在前列。2008年，浙江、江蘇、上海三省質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合發(fā)布了《蘇浙滬質(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》。2011年，上海、江蘇、浙江、山東、安徽、江西、福建、廣東等七省一市質(zhì)監(jiān)部門又聯(lián)合發(fā)布了《七省一市質(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰裁量基準制度》。這些規(guī)則制度主要是細化量化法律責任，壓縮了裁量空間，限制了裁量權(quán)行使，提高了執(zhí)法透明度，減少了行政爭議，同時也為基層執(zhí)法工作提供了有力支撐。

　　筆者曾全程參與或承擔了上述兩個規(guī)則制度的起草工作。應該說這些規(guī)則制度在推動行政執(zhí)法部門合理行政方面發(fā)揮了重要作用，但這些規(guī)則制度大多專注于分解實體法內(nèi)容，專注于設定具體裁量情節(jié)，專注于細化、量化罰則，即所謂壓縮裁量空間，而忽略了對作為一種行政權(quán)力的裁量權(quán)的運行過程的監(jiān)督制約，這是上述制度的不足，也是目前規(guī)范行政裁量權(quán)工作中存在的最大的問題。

　　筆者認為，壓縮裁量空間是制約裁量權(quán)的一個手段，但不是最重要的手段，更不是唯一的手段。防止裁量權(quán)濫用，應以程序控制和制度制約為主，不可舍本逐末。如果僅僅是細化、量化裁量標準，在本質(zhì)上對于防止裁量權(quán)的濫用并不起任何作用，裁量空間依然存在，并沒有完全消滅，只不過裁量的空間變小了。而只要存在裁量空間，裁量權(quán)被濫用的風險就永遠存在。

　　比如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品的，責令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”?！镀呤∫皇匈|(zhì)量技術監(jiān)督行政處罰裁量基準制度》第七條對該條款進行了細化量化，規(guī)定：

　　“（一）有下列情形之一的，處貨值金額等值罰款：1．初次違法生產(chǎn)，且產(chǎn)品未售出的；2．初次違法生產(chǎn)，沒有造成危害結(jié)果的。（二）有下列情形之一的，處貨值金額等值以上二倍以下罰款：1．不合格項目檢測數(shù)據(jù)與標準指標差距在百分之十以下；2．主動追回已售出產(chǎn)品的。（三）有下列情形之一的，處貨值金額二倍以上三倍以下罰款：1．不合格項目檢測數(shù)據(jù)與標準指標差距在百分之十以上百分之二十以下；2．產(chǎn)品全部或大部銷售，且拒不追回或無法追回的。”

　　上述規(guī)定對于控制執(zhí)法人員的裁量權(quán)確實起了一定作用，至少對于某些特定情形，執(zhí)法人員的裁量余地大幅減少了。但是具體到個案，情況又不一定就能達成規(guī)則制定者的初衷。比如同樣是適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條的兩個案子，一個貨值10萬元，一個貨值100萬元，且都已經(jīng)主動追回已售出產(chǎn)品，10萬元的案子即便不適用裁量規(guī)則，其罰款裁量余地充其量也就是10萬元～30萬元，100萬元的案子即便適用裁量規(guī)則，其罰款裁量余地也達100萬元～200萬元。舉這一例子，并不是完全否定細化量化裁量標準的作用，因為至少對于同一個案子其作用是明顯的，筆者主要是想說明，從規(guī)范裁量權(quán)的全局工作來看，細化量化裁量標準所起的作用有限。理由還是那句話，只要存在裁量空間，裁量權(quán)被濫用的風險就永遠存在。而且細化量化裁量標準具有二次立法的嫌疑，還涉及到行政機關權(quán)力邊界的問題，涉及到另一個層面的權(quán)力濫用，在此不予贅述。

　　筆者認為，控制行政處罰裁量權(quán)的方式和途徑應該是多種多樣的，除了細分量化具體罰則的裁量基準外，還可以通過程序（包括法定程序與正當程序）制約，通過對立法目的、立法精神的解釋，通過對法的基本原則以及行政慣例等理解和執(zhí)行來控制行政裁量權(quán)。

　　從實務角度看，通過程序監(jiān)督和制度制約，對行政處罰裁量權(quán)的運行過程進行監(jiān)督制約，應當成為防止行政處罰裁量權(quán)濫用的主要方式。從程序控制的角度，設置一定的程序或機制，使得處罰裁量權(quán)的運行始終在一個可控的范圍內(nèi)，從而不論存在多大的裁量空間，始終能確保最終的處罰裁量結(jié)果合法、合理，合乎人們對正義的普遍要求。

　　一是實行裁量公開，全面實行說理式執(zhí)法。實踐證明，公開、透明是防止權(quán)力濫用的有效手段。要通過說理式文書，公開個案的裁量理由和依據(jù)，防止暗箱操作，消除領導干預，樹立執(zhí)法權(quán)威，從而真正做到依法執(zhí)法，依法行政。推行說理式文書，更能說服行政相對人接受處罰，減少行政爭議，還可以倒逼執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平，更加便于司法審查等。實行說理式執(zhí)法，要在行政處罰告知書、行政處罰決定書中，應當載明裁量的理由和依據(jù)，尤其是要說明從輕或從重處罰的理由、證據(jù)和依據(jù)。當事人有陳述申辯意見或者經(jīng)聽證的，行政處罰決定書應當載明當事人意見，并說明行政機關是否采納及其理由。

　　二是強化裁量監(jiān)督，健全全過程制約機制。辦案人員在案件調(diào)查終結(jié)報告中應當對適用的行政處罰種類和幅度的建議，相應的事實、理由和依據(jù)等裁量情況作出說明。法制機構(gòu)對案件進行法制審核時，應當對裁量情況進行審查。案件審理委員會在審議決定案件處理意見時，應當審議裁量幅度，并將裁量的理由和依據(jù)記錄在案件審理記錄中。上級質(zhì)監(jiān)部門應當每年組織對下級質(zhì)監(jiān)部門行政處罰裁量權(quán)行使情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量不當?shù)?，應當責令其及時糾正。應當健全和落實行政執(zhí)法投訴、行政執(zhí)法檢查、行政處罰案卷評查、重大處罰案件備案等執(zhí)法監(jiān)督機制，對行政處罰裁量權(quán)行使情況實施監(jiān)督。行政處罰裁量權(quán)行使情況納入依法行政考評內(nèi)容。

　　三是加強裁量指導，建立案例指導制度。省級以上質(zhì)監(jiān)部門可以收集、整理和匯編行政處罰裁量典型案例，指導行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范行使。公開發(fā)布的典型案例，應當經(jīng)發(fā)布機關的案件審理委員會審議通過。各級質(zhì)監(jiān)部門在辦理行政處罰案件時，可以參照典型案例。

　　四是落實裁量問責，構(gòu)建全方位問責體系。行政復議機關辦理因行政處罰案件引起的復議案件時，應當將裁量是否得當納入審查范圍。發(fā)現(xiàn)裁量不當?shù)?，依法進行糾正。法院在行政訴訟案件的審理過程中，也要加強對裁量適當問題的審查。質(zhì)量技術監(jiān)督部門自身也要加強內(nèi)部問責，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量不當?shù)?，應當及時、主動糾正。質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，不合理行使行政處罰裁量權(quán)，造成行政處罰案件被人民法院生效判決撤銷、變更或者確認違法的，被復議機關撤銷、變更或者確認違法的，在執(zhí)法監(jiān)督檢查中被確認為行政處罰裁量權(quán)行使不當?shù)?，或者由于不合理行使行政處罰裁量權(quán)，造成其他不良影響的，要依法嚴肅追究相關責任人員責任。

　　在質(zhì)監(jiān)分級管理的形勢下，規(guī)范行政裁量權(quán)，形勢不容樂觀，任重而道遠；建設法治政府，推進依法質(zhì)檢建設，任重而道遠。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊嬃繉W院 浙江省質(zhì)量技術監(jiān)督局）《中國質(zhì)量技術監(jiān)督》2014年12月刊