■文/赫成剛  劉  暉

　　2014年11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》（以下簡(jiǎn)稱《修正案》），并定于2015年5月1日起正式實(shí)施。這是黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）后國(guó)家立法機(jī)關(guān)修改的第一部法律，也是自1982年我國(guó)確立行政訴訟制度30多年以來(lái)，首次對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行重大修改和調(diào)整。

　　這對(duì)于滿足行政訴訟在資源配置中使市場(chǎng)起決定性作用和更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)行政訴訟法律必須嚴(yán)格遵守、克服行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的規(guī)范要求，真正將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子提供司法保障的功能要求，以最終實(shí)現(xiàn)通過(guò)行政訴訟保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的價(jià)值要求，無(wú)疑將起到重要的作用。同時(shí)，《修正案》的大部分修改內(nèi)容更是《決定》有關(guān)依憲行政、依法行政，加快建設(shè)法治政府在行政訴訟架構(gòu)中的具體化、法制化。

　　首先，行政訴訟的立法宗旨的正確歸位。1989年的《行政訴訟法》的立法初衷之一是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的維護(hù)和監(jiān)督。所謂監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，是指人民法院通過(guò)審理行政訴訟案件，如果發(fā)現(xiàn)被訴行政行為與法不符，有責(zé)任使其恢復(fù)到法律的軌道上來(lái)。所謂維護(hù)，是指經(jīng)審查，人民法院認(rèn)為行政行為正確合法，應(yīng)當(dāng)收回原告的訴訟請(qǐng)求，維持被訴行政行為并判決相對(duì)人執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定。這在打破我國(guó)兩千多年的封建法治傳統(tǒng)，確立“民告官”的行政訴訟制度建立之初，加之前蘇聯(lián)法制理論的影響，《行政訴訟法》確立如此的立法宗旨是情有可原的。

　　近30年來(lái)，隨著我國(guó)法治步伐的加快，特別是諸如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》等一大批綜合的和部門的行政法律的頒行，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政的理念已經(jīng)樹(shù)立，公民、法人和其他組織的法律保護(hù)意識(shí)大幅提高，現(xiàn)代國(guó)家治理理論深入人心。不管行政行為合法與否，通過(guò)行政訴訟對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查，是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)最直接、生動(dòng)和顯效的法律監(jiān)督。況且強(qiáng)化包括司法監(jiān)督在內(nèi)的對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，作為深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的六大舉措之一，明確地寫入《決定》之中。因此，在《修正案》中舍棄了行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的維護(hù)功能，真正實(shí)現(xiàn)了正確的國(guó)家治理理念的回歸，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的專職司法監(jiān)督作用，并對(duì)《修正案》當(dāng)中一系列原則、規(guī)則、制度的創(chuàng)設(shè)提供了理念的支撐。

　　第二，擴(kuò)大和明確對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍?！缎拚浮穼⑿姓V訟的受案范圍定義為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為。并進(jìn)一步指出，所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。結(jié)合行政法學(xué)理論，《修正案》中的行政行為涵蓋了從最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政機(jī)關(guān)以及法律授權(quán)機(jī)關(guān)，所作出的非行政立法行為外的在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域進(jìn)行行政管理所有涉及公民、法人和其他組織權(quán)利與義務(wù)的行政行為，而不單單局限于具體行政行為。同時(shí)，為明確起見(jiàn)，又專條確定了行政行為包括行政處罰、行政強(qiáng)制及執(zhí)行、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收（征用）等種類的行政行為以及行政不作為、亂作為的不法行政行為，以與為實(shí)現(xiàn)《決定》中深化推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的目標(biāo)而確立的依法全面履行政府職能的要求相呼應(yīng)。這就意味著各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)及早編制部門權(quán)力清單，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，制定每一項(xiàng)行政行為的流程圖。由于制定規(guī)范性文件的行政行為也納入了行政訴訟的審查范疇，也就同時(shí)意味著各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須健全依法決策機(jī)制，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策尤其是影響公民、法人和其他組織權(quán)益的規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合格的，不得提交討論。確定后的要按照政府信息公開(kāi)要求和程序予以公布。

　　就質(zhì)監(jiān)部門而言，除了往常的稽查辦案所涉及的查封扣押及罰款等行政強(qiáng)制和行政處罰作為行政訴訟的受案范圍外，諸如實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)審查、工業(yè)產(chǎn)品（特種設(shè)備）許可等產(chǎn)品許可，企業(yè)代碼發(fā)放、珠寶（棉花）檢驗(yàn)師資質(zhì)認(rèn)定、地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)等行政確認(rèn)，產(chǎn)品質(zhì)量定檢與抽檢等行政監(jiān)督行為以及在行政管理過(guò)程中的不作為和亂作為，都納入了行政訴訟的審理范疇。

　　第三，明確了非常規(guī)行政行為下被告的認(rèn)定。一是為了督促有權(quán)行政機(jī)關(guān)充分行使行政復(fù)議職能，《修正案》擯棄了原《行政訴訟法》“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”的規(guī)定，明確指出：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判。二是行政機(jī)關(guān)委托的組織所做的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。三是行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行駛其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。

　　結(jié)合《行政復(fù)議法》的規(guī)定，公民、法人和其他組織不服地方質(zhì)監(jiān)部門的行政行為而進(jìn)行行政復(fù)議的，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。但是對(duì)以下四種情形應(yīng)予以注意：

　　一是對(duì)于組織機(jī)構(gòu)代碼行政確認(rèn)不服的，雖然《組織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法》第五條只規(guī)定“省級(jí)及市、縣級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)組織機(jī)構(gòu)代碼管理工作”，大多數(shù)各級(jí)地方質(zhì)監(jiān)部門都委托標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)或成立專門的事業(yè)機(jī)構(gòu)從事此項(xiàng)工作，但是，由于是以各級(jí)相對(duì)應(yīng)的質(zhì)監(jiān)部門的名義發(fā)放，因此，如果發(fā)生行政復(fù)議，應(yīng)以對(duì)應(yīng)質(zhì)監(jiān)部門的本級(jí)政府或上一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門提起。

　　二是隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，由于各地推進(jìn)的力度參差有別，從而導(dǎo)致行政復(fù)議的受理部門也有所不同。如果已經(jīng)下放到市一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門由其以本部門名義履職的，則由其本級(jí)政府或者上一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門受理。如果只是以省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門名義從事委托性質(zhì)審批工作的，則由省一級(jí)質(zhì)監(jiān)部門作為復(fù)議的被申請(qǐng)人。

　　三是對(duì)于縣區(qū)質(zhì)監(jiān)局下設(shè)的監(jiān)督所等派出機(jī)構(gòu)的行政行為的復(fù)議，往往是本部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或個(gè)別雖然有當(dāng)?shù)鼐幬娜ǚ桨?，但由于沒(méi)有設(shè)定的法定依據(jù)，仍應(yīng)以設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的質(zhì)監(jiān)部門為被申請(qǐng)人。

　　四是纖維檢驗(yàn)行政管理中發(fā)生的行政復(fù)議，由于相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不盡相同，被申請(qǐng)人的認(rèn)定也有所區(qū)別?！睹藁ㄙ|(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)有專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的地方，由專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)對(duì)棉花質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督。毛、絨、繭絲、麻類纖維的質(zhì)量監(jiān)督管理，比照本條例執(zhí)行?？梢?jiàn)，對(duì)于上述四類纖維質(zhì)量的監(jiān)督管理，該《條例》已經(jīng)授權(quán)專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。對(duì)絮用纖維質(zhì)量的監(jiān)督管理，由于《絮用纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第三條規(guī)定“設(shè)有專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的地方，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門委托專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依法對(duì)絮用纖維制品質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督”，上述機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為只是委托性質(zhì)的，須以對(duì)應(yīng)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的名義進(jìn)行。對(duì)于棉花加工、經(jīng)營(yíng)的管理，《棉花加工資格認(rèn)定和市場(chǎng)管理暫行辦法》已經(jīng)授權(quán)專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。而對(duì)未獲得生產(chǎn)許可從事棉花加工機(jī)械生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或生產(chǎn)、銷售的不符合國(guó)家規(guī)定的違法行為的查處，該《辦法》明確由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。如專業(yè)纖維檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)代為行使，只能是委托性質(zhì)的行政行為。

　　第四，加重了行政機(jī)關(guān)的訴訟責(zé)任和敗訴風(fēng)險(xiǎn)證據(jù)制度設(shè)計(jì)。為體現(xiàn)行政訴訟公平、公正，平衡行政機(jī)關(guān)在訴訟中強(qiáng)勢(shì)地位，《修改案》加重了行政機(jī)關(guān)在訴訟中的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)證據(jù)制度設(shè)計(jì)：被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。原告提供的證明行政違法行為的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。因被告的原因?qū)е略谛姓r償、補(bǔ)償案件中無(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。這就要求質(zhì)監(jiān)部門在作出行政許可、行政確認(rèn)以及日常行政監(jiān)管行政行為時(shí)，從行政訴訟敗訴的角度倒逼盡快樹(shù)立“無(wú)證據(jù)既無(wú)行為”的思維模式和工作方法，最大限度地規(guī)避訴訟證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第五，加大了對(duì)行政裁量權(quán)的審查力度。原來(lái)的《行政訴訟法》以人民法院審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性為原則、以進(jìn)一步審查其合理性為例外。隨著行政法治建設(shè)和依法治國(guó)步伐的跟進(jìn)，《修正案》賦予人民法院對(duì)行政裁量權(quán)更多的審查力度。經(jīng)審理，人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為明顯不當(dāng)?shù)模袥Q撤銷或者部分撤銷，并可判決被告重新作出行政行為。行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，可以判決變更。為克服以上不利局面，也就要求質(zhì)監(jiān)部門嚴(yán)格履行《決定》中建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的要求，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，真正規(guī)范裁量范圍、種類和幅度。同時(shí)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)，推行行政執(zhí)法公示制度，以做到同事同結(jié)果、同案同處罰。

　　第六，明確了行政機(jī)關(guān)及其相關(guān)人員違反行政訴訟程序的法律責(zé)任。其中，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以缺席判決。對(duì)被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。在審理過(guò)程中提供虛假證明材料，以欺騙、脅迫等手段使原告撤訴的，以哄鬧、沖擊法庭等方式擾亂法院工作秩序的行政機(jī)關(guān)，人民法院可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處50元至100元的罰款，并將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告。同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。對(duì)于社會(huì)影響惡劣的，還可以對(duì)該機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。也就要求各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員切實(shí)樹(shù)立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究”的行政權(quán)力被制約、被監(jiān)督的守法意識(shí)，真心接受各種渠道下的尤其是在行政訴訟中司法的剛性監(jiān)督，堅(jiān)持樹(shù)立《決定》確立的法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的理念，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，為質(zhì)監(jiān)工作全面步入法治化軌道助力。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉颖笔≠|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年12月刊