■文/劉兆彬

   黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。食品安全法律關(guān)系每個(gè)人的健康、安全，關(guān)系產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生，2014年6月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)食品安全法(修訂草案)》并在全國(guó)人大官網(wǎng)公布，向全社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，本文作者在《食品安全法》修訂之際，針對(duì)十二個(gè)方面的問(wèn)題，提出了修改建議。

   《食品安全法》實(shí)施五年即將修訂，充分體現(xiàn)了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)民生問(wèn)題的高度重視和依法治理的決心。修訂稿比原法新增許多內(nèi)容，有不少亮點(diǎn)，總體看是進(jìn)步。但有些問(wèn)題需要深入研究，慎重權(quán)衡，進(jìn)一步提高頂層制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與執(zhí)行力，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為食品安全奠定可靠基石。

    風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與抽樣檢驗(yàn)制度

   《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設(shè)立了對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和抽樣檢驗(yàn)等三項(xiàng)制度，其目的是運(yùn)用檢驗(yàn)手段加強(qiáng)監(jiān)管。但這種設(shè)計(jì)的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)性有缺陷。例如：檢驗(yàn)一種月餅，可能要分別抽三次，分別送三家實(shí)驗(yàn)室，也可能是三塊月餅進(jìn)同一家實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，出三份不同或相同的檢驗(yàn)報(bào)告，而財(cái)政要為一塊月餅的檢驗(yàn)付三次錢(qián)。三份相同或不同的檢驗(yàn)報(bào)告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點(diǎn)亂，成本高，效果差，財(cái)政、消費(fèi)者、企業(yè)負(fù)擔(dān)都會(huì)加重。為什么呢？要害在于體制問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門(mén)會(huì)同食藥、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。抽樣檢驗(yàn)制度是由食藥部門(mén)組織實(shí)施。農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等工作。本屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革就是要解決職能交叉的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行，多家主體重復(fù)交叉的問(wèn)題并未解決。

    建議：由有關(guān)部門(mén)認(rèn)真梳理相關(guān)職能，明確分工，把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉浪費(fèi)，提高效率。

    食用農(nóng)產(chǎn)品

   用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國(guó)法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。

   首先是概念上的混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。不知二者在內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系？如果二者并列，則應(yīng)當(dāng)給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對(duì)什么是食用農(nóng)產(chǎn)品則連個(gè)定義都沒(méi)有，只是散見(jiàn)于個(gè)別條款。但有一點(diǎn)很明確：農(nóng)產(chǎn)品不等于食品。因此，用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來(lái)監(jiān)管原食品（香港對(duì)“原食品”的定義是：處于天然接近天然狀態(tài)的產(chǎn)品，可不經(jīng)加工而供食用，或擬加工成食物出售的產(chǎn)品為原食品）和食品原料，顯然是非常不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇ā?br />
   其次是制度設(shè)計(jì)上的混亂：在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴(yán)謹(jǐn)之處，如定義質(zhì)量安全時(shí)，用質(zhì)量符合安全即等于質(zhì)量安全。定義農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，用初級(jí)產(chǎn)品來(lái)涵蓋植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。定義監(jiān)管主體時(shí)，有農(nóng)業(yè)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無(wú)其他有關(guān)部門(mén)。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者時(shí)，使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織的概念，似乎生產(chǎn)者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時(shí)又是同一回事。在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標(biāo)識(shí)等，而恰恰對(duì)食物本身的安全性、營(yíng)養(yǎng)性、物理、化學(xué)、生物等理化指標(biāo)，感官指標(biāo)的監(jiān)管上，只用標(biāo)準(zhǔn)一詞涵蓋了事，而我們的標(biāo)準(zhǔn)又是最短缺、最不明確的。于是出了問(wèn)題全怪標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者都沒(méi)什么責(zé)任了。

   再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對(duì)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1條～2條原則規(guī)定。仔細(xì)對(duì)照兩法，無(wú)論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、檢驗(yàn)檢測(cè)、法律責(zé)任等重大內(nèi)容上，根本無(wú)法銜接，都是各干各的事。而當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個(gè)完整的鏈條，分工和主管部門(mén)可以有不同主體，但監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)是高度一致的。特別是對(duì)食品源頭這一塊，前后不銜接，會(huì)留下巨大的安全隱患。我國(guó)《食品安全法》實(shí)施五年來(lái)，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒(méi)有管住管好。源頭管不好，加工、流通、餐飲管的再嚴(yán)格也是事倍功半。

   建議：廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性，在分工上可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食藥等部門(mén)各司其職。

    食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問(wèn)題

   修訂稿第37條對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級(jí)人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

   首先，小作坊、攤販之類(lèi)說(shuō)法不規(guī)范，是俗稱(chēng)，不應(yīng)寫(xiě)進(jìn)法律。正確的說(shuō)法似乎叫小微企業(yè)和個(gè)體工商戶。從業(yè)人員在10人左右，或20人以下，年銷(xiāo)售額在50萬(wàn)元以下者，大約占我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)的80%左右，是食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售的重要補(bǔ)充。其次，在管理制度上不規(guī)范、不具體，沒(méi)有體現(xiàn)分類(lèi)管理原則?！妒称钒踩ā芬?guī)定：國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰(shuí)來(lái)管？怎么管？都沒(méi)有規(guī)范。修訂稿把這個(gè)大難題推給了地方。

   其次，從2009年《食品安全法》實(shí)施到現(xiàn)在，各省對(duì)小作坊的立法并不積極，五年來(lái)僅有三分之一左右的省立法，成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。

   建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱(chēng)謂。把對(duì)小微企業(yè)的管理制度寫(xiě)清、寫(xiě)實(shí)、寫(xiě)細(xì)，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國(guó)流通，各地五花八門(mén)的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，不利于小微企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)小微企業(yè)可分類(lèi)管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗(yàn)等。借鑒美國(guó)食品安全現(xiàn)代化法案，可對(duì)小微企業(yè)放寬準(zhǔn)入，但要保障安全底線，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督。

    食品相關(guān)產(chǎn)品

   修訂稿第2條、第62條、第154條對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品作了原則規(guī)定，第157條則又規(guī)定食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的監(jiān)督管理辦法由國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)依照本法制定。由此引發(fā)三個(gè)問(wèn)題。一是定義不清。具體產(chǎn)品邊界不明，相關(guān)產(chǎn)品有多少種不知道。二是設(shè)定制度不細(xì)。把高風(fēng)險(xiǎn)的食品相關(guān)產(chǎn)品按照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理規(guī)定實(shí)施生產(chǎn)許可，而許可證的規(guī)定沒(méi)有食品相關(guān)產(chǎn)品的具體內(nèi)容，無(wú)法操作。三是規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)只負(fù)責(zé)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的監(jiān)督，又會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)、流通、餐飲分段管理的多頭、扯皮現(xiàn)象。

   建議：一是食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品目錄管理，動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是由一個(gè)部門(mén)從頭管到位。三是取消許可制度，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督抽查管理，加強(qiáng)分類(lèi)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理。

    保健食品

   從2004年開(kāi)始研究到2009年《食品安全法》實(shí)施，保健食品一直是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。絕大多數(shù)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者不贊成寫(xiě)保健品內(nèi)容。由于部門(mén)堅(jiān)持，寫(xiě)入了聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品，辦法由國(guó)務(wù)院另行制定。由于爭(zhēng)議大，五年了也未定管理辦法。修訂稿中寫(xiě)了4條之多的保健食品，從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)、備案、許可等，但不知到底要管理什么，怎么管？

   建議：取消有關(guān)保健食品的制度及相關(guān)內(nèi)容。建立在聲稱(chēng)基礎(chǔ)上的保健食品是極不嚴(yán)謹(jǐn)、極不科學(xué)的分類(lèi)方法。通過(guò)行政機(jī)關(guān)制定目錄來(lái)允許聲稱(chēng)為保健食品，則是偷換概念，前后矛盾，缺乏科學(xué)依據(jù)的簡(jiǎn)單管理模式。設(shè)立了那么多專(zhuān)門(mén)對(duì)保健食品的備案、審批、注冊(cè)制度，極易引起尋租、腐敗。具體管理辦法由一個(gè)部門(mén)制定是把國(guó)務(wù)院的權(quán)力部門(mén)化了。因此，是食品就應(yīng)當(dāng)依照食品的相關(guān)規(guī)定來(lái)管理，是藥品就按藥品法管理。如果生產(chǎn)者在食品中聲稱(chēng)了有特定保健功能，則應(yīng)當(dāng)按食品標(biāo)識(shí)標(biāo)注和廣告的有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法。特別是應(yīng)由廣大消費(fèi)者或社會(huì)團(tuán)體依法監(jiān)督，對(duì)其虛假標(biāo)注、虛假聲稱(chēng)的內(nèi)容訴諸法律，進(jìn)行高倍數(shù)的懲罰性賠償。取消保健品，可以從根本上杜絕一些不法企業(yè)濫用藥品制造所謂的保健品，高價(jià)坑害消費(fèi)者的行為。

    食品安全標(biāo)準(zhǔn)

   食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、標(biāo)準(zhǔn)短缺、標(biāo)齡長(zhǎng)、水平低等問(wèn)題，一直是保障食品安全的難點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。修訂草案在這方面有進(jìn)步也有不足。進(jìn)步方面是：解決了食品安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性問(wèn)題。解決了政出多門(mén)、交叉重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)打架問(wèn)題。規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定要公開(kāi)征求意見(jiàn)、公開(kāi)查詢等程序性問(wèn)題。其不足是：同標(biāo)準(zhǔn)化法的銜接不順，食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復(fù)、錯(cuò)位等問(wèn)題。

    建議：

   第一，從定性的角度完善食品管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確食品的強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性的推薦性標(biāo)準(zhǔn)或選擇性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營(yíng)養(yǎng)成分、食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但從標(biāo)準(zhǔn)化體系看，除上述標(biāo)準(zhǔn)外，還有產(chǎn)品的規(guī)格、型號(hào)、結(jié)構(gòu)、包裝、儲(chǔ)運(yùn)及質(zhì)量方面的一般性要求，還有需要?jiǎng)?chuàng)新改進(jìn)工藝標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，原材料、半成品、食品相關(guān)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，常規(guī)的環(huán)境要求等等以及技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)管理標(biāo)準(zhǔn)、操作標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)等等。標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)體系，類(lèi)別很多，很難用一種強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)所代替、所覆蓋，實(shí)際生產(chǎn)生活中，離不開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)體系這種可選擇的管理工具。可選擇的標(biāo)準(zhǔn)雖然不強(qiáng)制，但企業(yè)一旦選擇使用，就必須嚴(yán)格遵守，不能欺騙社會(huì)和消費(fèi)者。這種單一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制度難以支撐食品的質(zhì)量水平提升和安全保障。

   第二，從定位的角度依法明確國(guó)家、行業(yè)（團(tuán)體）、地方和企業(yè)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的功能。國(guó)家只負(fù)責(zé)制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其他單位和部門(mén)都不能制定強(qiáng)制性食品標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)（團(tuán)體）地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能從根本上解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)落后的問(wèn)題。選擇性標(biāo)準(zhǔn)中涉及安全項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)不低于或高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。取消地方性強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，防止市場(chǎng)分割，上下不一致。

   第三，從分工的角度提高標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、實(shí)用性。應(yīng)明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，要么由標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門(mén)統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)制定。由非標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門(mén)和非食品安全監(jiān)管部門(mén)的衛(wèi)生部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)越來(lái)越脫離實(shí)際，脫離國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的一般規(guī)律，無(wú)法滿足社會(huì)生產(chǎn)、生活的迫切需要。

   第四，從執(zhí)行和監(jiān)督的角度提高標(biāo)準(zhǔn)化工作的有效性。應(yīng)明確由食品安全的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)退出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域，全力以赴做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

    違法行為信息公開(kāi)問(wèn)題

   修訂稿規(guī)定：監(jiān)管部門(mén)要建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為信息庫(kù)，并將記錄向社會(huì)公開(kāi)。情節(jié)嚴(yán)重的通報(bào)給投資、金融、證券管理機(jī)構(gòu)。這樣的規(guī)定有不妥之處。

   首先，上位法依據(jù)不足。憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實(shí)施的最高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理，企業(yè)也是社會(huì)公民，也有企業(yè)人格權(quán)，也有名稱(chēng)權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)，也不得隨意羞辱，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?。法治的基本原則是罪刑法定、過(guò)罰適當(dāng)。已經(jīng)處罰了，再搞信息公開(kāi)是雙重處罰，于法無(wú)據(jù)。政府不能隨意用羞辱手段來(lái)管理社會(huì)，臉上刺字、掛牌游街等是古老、野蠻時(shí)代的產(chǎn)物。因此，這樣規(guī)定是否涉嫌違憲，應(yīng)當(dāng)深思。

   其次，定性不清、定位不準(zhǔn)。由政府公布違法行為目錄，是行政處罰？還是人格羞辱？還是簡(jiǎn)單的信息公開(kāi)行為？如果不是處罰、不是羞辱，又是什么？效果如何？立法不清，后患無(wú)窮。

   再次，沒(méi)有分類(lèi)。違法信息記錄應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部分類(lèi)監(jiān)管的依據(jù)，而不是懲罰手段。且應(yīng)分類(lèi)為一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重，對(duì)于特別嚴(yán)重者可以采用媒體曝光方式懲罰，但要于法有據(jù)，分類(lèi)準(zhǔn)確。

   最后，沒(méi)有程序規(guī)定。違法信息記錄公開(kāi)的主體是誰(shuí)？什么范圍？縣級(jí)的問(wèn)題是否也要在全國(guó)公開(kāi)？公開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間？三年、五年還是永久？無(wú)程序就會(huì)很混亂。特別是沒(méi)責(zé)任、沒(méi)救濟(jì)、沒(méi)監(jiān)督。公布錯(cuò)了承擔(dān)什么責(zé)任？誰(shuí)承擔(dān)？企業(yè)、公民是否有復(fù)議、訴訟的權(quán)利？如何復(fù)議訴訟？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？

   總之，規(guī)定既不清楚，又無(wú)法操作，簡(jiǎn)單公布了事。其背后所謂的誠(chéng)信管理思維，不是法律思維。所謂“一處失信，處處受限；一次違法，寸步難行”，是違背法治原則的。法治的基本原則是：罪刑法定、處罰法定、過(guò)罰相當(dāng)。而不是寸步難行這樣逼人絕路、傾家蕩產(chǎn)，甚至殃及后代的人治思維。

    建議：可以建立違法行為信息庫(kù)，但不必對(duì)外公布。

    責(zé)任約談

   修訂稿規(guī)定，存在安全隱患，未及時(shí)采取措施消除的，政府內(nèi)部上級(jí)可約談下級(jí)，監(jiān)管部門(mén)可約談企業(yè)負(fù)責(zé)人。這新創(chuàng)設(shè)的條款存在問(wèn)題：

   一是責(zé)任約談的功能定位不清，同本法前后不一致。在發(fā)生事故、問(wèn)題隱患、日常執(zhí)法過(guò)程中，調(diào)查取證、了解、談話是監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力。而存在安全隱患又不及時(shí)消除的，在法律責(zé)任一章已有規(guī)定，即采取警告、責(zé)令整改、罰款等措施強(qiáng)制當(dāng)事人立即改正。不知再設(shè)一個(gè)約談?dòng)泻喂δ埽?br />
   二是約談定性不清。約談是責(zé)任還是義務(wù)？被約談的企業(yè)負(fù)責(zé)人不來(lái)怎么辦？約談是強(qiáng)制性的還是非強(qiáng)制性的？如果是強(qiáng)制性的，顯然不合法，可能侵犯了公民的人身權(quán)。如果沒(méi)有強(qiáng)制性，如何執(zhí)行？

    三是沒(méi)有程序，沒(méi)有監(jiān)督制約。用的表述都是“可以約談”，讓人不理解此條款到底有何實(shí)際效果。

   建議：取消約談一條，前后一致，納入執(zhí)法程序之中。對(duì)存在安全隱患，又不及時(shí)采取措施者，應(yīng)當(dāng)依法直接采取有效措施，立即改正，而不是談?wù)劧选?br />
    發(fā)布信息由監(jiān)管部門(mén)事先核實(shí)問(wèn)題

   修訂稿規(guī)定：發(fā)布的食品安全信息可能對(duì)社會(huì)或者食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)核實(shí)情況。這一規(guī)定的問(wèn)題很突出：一是重大影響的信息如何界定？誰(shuí)來(lái)界定？二是核實(shí)后出了問(wèn)題是政府部門(mén)承擔(dān)責(zé)任還是新聞單位承擔(dān)責(zé)任？三是沒(méi)有核實(shí)程序的規(guī)定。多長(zhǎng)時(shí)間？怎樣算作是核實(shí)？不同意發(fā)布怎么辦？這一規(guī)定既無(wú)必要性，也沒(méi)有操作性。反而有限制新聞自由、輿論監(jiān)督之嫌，不利于公眾和媒體監(jiān)督，不符合社會(huì)共治的原則，不利于保障公共知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

   建議：取消此條規(guī)定。監(jiān)管部門(mén)、媒體、社會(huì)等發(fā)布食品安全信息，都要按法律規(guī)定辦，除由政府發(fā)布的信息外，其他主體發(fā)布相關(guān)信息都應(yīng)依法依規(guī)、真實(shí)準(zhǔn)確，文責(zé)自負(fù)，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

    出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案

   修訂稿規(guī)定：出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)備案。鑒于食品安全法已經(jīng)確定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的許可制度，二者明顯重復(fù)交叉，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

   建議：取消對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案制度。應(yīng)規(guī)定，許可信息公開(kāi)，許可部門(mén)將有關(guān)信息向出口主管部門(mén)通報(bào)，即可達(dá)到基礎(chǔ)信息共享之目的。

    問(wèn)責(zé)制

   修訂稿對(duì)行政監(jiān)管和相關(guān)人員建立了問(wèn)責(zé)制，多達(dá)十幾條。總的方向是正確的，但有些問(wèn)題值得考慮：一是關(guān)于問(wèn)責(zé)之目的。筆者以為問(wèn)責(zé)之根本目的是為了把事情做好，而不是為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)，更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問(wèn)責(zé)。簡(jiǎn)單的問(wèn)責(zé)容易造成政府包辦一切，一出事就找政府，一找就問(wèn)責(zé)了事，而沒(méi)有對(duì)后續(xù)整改，提升管理水平做更多的細(xì)致工作。二是問(wèn)責(zé)的主體、程序規(guī)定不清、操作性不強(qiáng)。三是規(guī)定的過(guò)多、過(guò)細(xì)，甚至是把行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任混淆、顛倒。四是對(duì)被問(wèn)責(zé)者的救濟(jì)渠道無(wú)明確規(guī)定。公職人員正當(dāng)維權(quán)難。

   建議：對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)內(nèi)容重新考慮?？梢杂煤?jiǎn)潔、原則性條款規(guī)定之立法技術(shù)，然后由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)制定食品安全問(wèn)責(zé)管理規(guī)定，作出全面規(guī)范。由人大修訂刑法，對(duì)相關(guān)食品安全刑事責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化。有關(guān)民事責(zé)任可由侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)法律作出規(guī)定。

    修法進(jìn)程和立法質(zhì)量問(wèn)題

   建議：立法進(jìn)程時(shí)間服從質(zhì)量。當(dāng)年的《食品安全法》出臺(tái)受三鹿奶粉事件影響，時(shí)間上有些急。本次修法機(jī)會(huì)來(lái)之不易，應(yīng)當(dāng)細(xì)細(xì)打磨，制定有中國(guó)特色的高質(zhì)量的《食品安全法》。而現(xiàn)行草案中有許多問(wèn)題尚需進(jìn)一步深入研究，如轉(zhuǎn)基因食品問(wèn)題，電子商務(wù)中食品安全問(wèn)題，食品安全分級(jí)、分類(lèi)、分地域有效監(jiān)管問(wèn)題，食品行業(yè)自律、社會(huì)共治問(wèn)題，相互配合問(wèn)題。還有術(shù)語(yǔ)的應(yīng)用，準(zhǔn)確性、科學(xué)性問(wèn)題，如總則中提到的“最嚴(yán)格的監(jiān)管制度”，實(shí)踐中沒(méi)有最嚴(yán)格，只有更嚴(yán)格。

   修訂稿一個(gè)最大的缺陷，就是沒(méi)有真正解決“九龍治水、多頭管理”的問(wèn)題。看似把工商、質(zhì)監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃歸到食藥部門(mén)了，但又增加了許多部門(mén)和許多環(huán)節(jié)，沒(méi)有達(dá)到改革的預(yù)期效果。建議這次《食品安全法》的修改應(yīng)當(dāng)在這方面多花時(shí)間，深入細(xì)致，改得更好。

    （作者單位：北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院，高級(jí)研究員）

    《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年1月刊