■文/奚智成 陳 聰

   自《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全法》實施以來，極大地規(guī)范了特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、檢驗檢測、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，但對于特種設(shè)備事故案件調(diào)查和處理的細節(jié)規(guī)定以及相應(yīng)的解釋和指導(dǎo)性文件還不夠具體、全面，導(dǎo)致執(zhí)法人員對法律、法規(guī)條文的理解、適用存在爭議和不一致，極易出現(xiàn)特種設(shè)備事故案件的處理結(jié)果不盡相同，甚至千差萬別。本文嘗試分析一起特種設(shè)備較大事故案件的調(diào)查和處罰，以資參考。

    【案 情】

   2013年7月25日，A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂了C市D區(qū)風(fēng)機齒輪箱更換工程合同，B安裝公司將該工程的吊裝業(yè)務(wù)分包給劉某，后者提供了一臺額定起重量為500噸的汽車吊（以下稱E汽吊）和一名汽吊司機為該工程服務(wù)。2013年8月9日E汽吊開始正式進行吊裝操作，下午16:00時左右，在E汽吊吊裝風(fēng)機葉輪的過程中，發(fā)生整體傾覆并損毀，吊裝的風(fēng)機葉輪亦隨之從高處摔落而損壞。

   該起事故未發(fā)生人員死傷，但E汽吊嚴重損毀，汽吊的生產(chǎn)日期和購買日期均為2012年，購買時的價值約3000萬元，風(fēng)機葉輪亦完全損壞，相關(guān)經(jīng)濟損失約300萬元。另外，一臺配重用的平板拖車駕駛室完全毀壞，經(jīng)濟損失約3萬元。

    【處 理】

   因D區(qū)地處偏僻、交通不便，為便于案件的調(diào)查和辦理，C市質(zhì)監(jiān)局與有關(guān)同級部門進行了商議，并經(jīng)C市人民政府批準后，委托了D區(qū)質(zhì)監(jiān)局組建事故調(diào)查組對該起特種設(shè)備事故進行調(diào)查和查處。D區(qū)質(zhì)監(jiān)局根據(jù)委托成立了F事故調(diào)查組，經(jīng)調(diào)查取證后形成了G事故調(diào)查報告，事故原因經(jīng)鑒定后明確為：E汽吊在吊裝作業(yè)時，由于平衡配重配置不足和超載運行，致使回轉(zhuǎn)連接板上螺栓受力超過極限發(fā)生斷裂，導(dǎo)致事故發(fā)生。2014年5月26日，G事故調(diào)查報告經(jīng)D區(qū)人民政府批復(fù)同意，并且案件送至D區(qū)質(zhì)監(jiān)局進行查處。

   D區(qū)質(zhì)監(jiān)局收到案件后，及時組建了辦案組，在對案件進行了細致、嚴謹?shù)恼{(diào)查后，認定A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某違反了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第六十三條第四項的規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第八十八條第二項的規(guī)定分別對三方作出了行政處罰，罰款金額分別為20萬、21萬和22萬元，罰沒款總計達人民幣63萬元整。

    【爭 議】

   通過該起特種設(shè)備較大事故案件的調(diào)查和處理，有力地證明了特種設(shè)備安全不容輕視，任何特種設(shè)備的不安全狀態(tài)以及操作人員的不規(guī)范行為極易造成事故的發(fā)生，輕則產(chǎn)生重大經(jīng)濟損失，重者出現(xiàn)人員傷亡，甚至在市民聚集區(qū)域發(fā)生群死群傷，下面就案件辦理過程中出現(xiàn)的爭議分述如下：

    一、處罰主體如何認定之爭

    本案涉及到A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方當(dāng)事人，在處罰主體的認定上，存在四種觀點。

   第一種觀點認為，應(yīng)處罰劉某，劉某作為E汽吊的使用方，也就是特種設(shè)備的使用單位，E汽吊整體傾覆構(gòu)成特種設(shè)備事故，理應(yīng)對劉某進行處罰。

   第二種觀點認為，應(yīng)處罰B安裝公司，B安裝公司將吊裝業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給自然人劉某，存在過錯，應(yīng)該對B安裝公司進行查處。

   第三種觀點認為，應(yīng)處罰A風(fēng)電公司、B安裝公司，因為二者是國企，符合《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）第八十八條規(guī)定的“對事故發(fā)生負有責(zé)任的單位”這一必要條件，而劉某為自然人不是“單位”，不能對其進行處罰。

   第四種觀點認為，應(yīng)同時對A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方進行行政處罰，因為三方對事故的發(fā)生都負有責(zé)任。

   筆者認為應(yīng)采納第四種觀點，理由為：一是A風(fēng)電公司作為發(fā)包方應(yīng)接受處罰，根據(jù)A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂合同中的內(nèi)容：“1.2.1，發(fā)包人有義務(wù)對發(fā)包工程的安全、質(zhì)量及進度進行監(jiān)督；1.2.7，發(fā)包人有義務(wù)在承包人提出時，組織必要的施工會審和技術(shù)交底工作”。A風(fēng)電公司作為發(fā)包人，監(jiān)督不力，把關(guān)不嚴，對事故的發(fā)生負有責(zé)任，應(yīng)接受處罰。二是B安裝公司作為承包方也要接受處罰，依據(jù)仍然是上述合同中的內(nèi)容：“2.2.1，承包人有義務(wù)在保證安全、質(zhì)量和進度的前提下圓滿完成所承攬的施工任務(wù)；2.2.9，承包人有義務(wù)于開工前認真編制施工方案，并做好施工前的準備工作”。B安裝公司吊裝作業(yè)技術(shù)交底不清，管理混亂，應(yīng)對其實施行政處罰。三是劉某作為特種設(shè)備使用方同樣要施以處罰，劉某雖為自然人，但在該案中承攬了使用特種設(shè)備的吊裝業(yè)務(wù)，劉某自然人的身份依然屬于《條例》第八十八條中的“對事故發(fā)生負有責(zé)任的單位”范疇，應(yīng)當(dāng)對其進行處罰。依據(jù)為《起重機械使用管理規(guī)則》（TSG?Q5001-2009）第四十條明確規(guī)定：特種設(shè)備使用單位既可以是企業(yè)，也可以是自然人。劉某在未見施工方案、施工未明確吊裝技術(shù)要求的情況下指派起重司機進行吊裝，對事故發(fā)生負有責(zé)任，對劉某實施處罰合法合理；四是G事故調(diào)查報告中已明確三方都對事故發(fā)生負有責(zé)任，理應(yīng)對三方進行處罰。

    二、《法》還是《條例》適用之議

    對于適用《特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《法》）還是《條例》，以及如何進行處罰，有以下兩種觀點。

   第一種觀點認為，應(yīng)適用《法》，理由為：《法》的效力高于《條例》，本案在2014年5月26日送交D區(qū)質(zhì)監(jiān)局進行查處時，《法》已經(jīng)生效，應(yīng)優(yōu)先使用《法》。另外，A風(fēng)電公司、B安裝公司和劉某三方應(yīng)合為一案進行查處，罰款總數(shù)應(yīng)限定在20萬元至50萬元間，根據(jù)三方的責(zé)任大小各自承擔(dān)相應(yīng)的比例。

   第二種觀點認為，特種設(shè)備事故發(fā)生在2013年，應(yīng)適用《條例》。另外，對于三方的處罰應(yīng)分立三案予以查處，每方處罰幅度在20萬元至50萬元，也就是三方的罰款合計應(yīng)在60萬元至150萬元間。

   筆者認為應(yīng)采納第二種觀點，理由為：一是《立法法》第八十四條明確規(guī)定法律、法規(guī)一般不溯及既往，2014年生效的《特種設(shè)備安全法》顯然不能適用于2013年發(fā)生的特種設(shè)備事故案件。再者，參照刑法“從舊兼從輕”的原則，《條例》和《法》對于較大特種設(shè)備事故案的處罰幅度是一致的，故適用《條例》是非常明確的；二是該起特種設(shè)備事故涉及三個責(zé)任方，也就是多個責(zé)任主體都有過錯的情況下導(dǎo)致了同一個事故的發(fā)生，筆者偏向于一案一主體進行查處，每個主體都要承擔(dān)事故責(zé)任，接受處罰，而不是對事故責(zé)任的三方主體合為一案進行共同處罰。因為三方主體合為一案的處理方式不但大大拖延案件辦理的進度和加大案件調(diào)查的難度，而且對于案件辦理的嚴謹性和科學(xué)性也欠妥當(dāng)。

    三、主要負責(zé)人是否需要施以處罰之辯

   由于事故調(diào)查報告中對是否需要對責(zé)任單位的主要負責(zé)人施以處罰的情形未作具體描述，執(zhí)法人員對此問題的分歧較大，形成了以下三種觀點：

   第一種觀點認為，需要對三方責(zé)任單位的主要負責(zé)人進行處罰。理由為：發(fā)生特種設(shè)備事故，應(yīng)常規(guī)采用“雙罰制”，除對責(zé)任單位的處罰外，還要對主要負責(zé)人進行查處。

   第二種觀點認為，無需對三方責(zé)任單位的主要負責(zé)人進行處罰，理由為：G事故調(diào)查報告中無對主要負責(zé)人的查處要求，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)嚴格按照事故調(diào)查報告和人民政府批復(fù)同意的內(nèi)容進行行政處罰，既不能擴大也不能縮小處罰的范圍和內(nèi)容。

   第三種觀點認為，D區(qū)質(zhì)監(jiān)局有權(quán)對事故調(diào)查報告中未作描述的主要負責(zé)人的履職情況進行補充調(diào)查，而后自由裁量是否對三方主要負責(zé)人施以個人罰。

   筆者認為應(yīng)采納第二種觀點，理由為：首先，事故調(diào)查報告是有權(quán)部門作出的權(quán)威報告，特別是經(jīng)過人民政府批復(fù)后具有法定的效力，對調(diào)查報告中的處理建議應(yīng)嚴格執(zhí)行；其次，根據(jù)《TSGZ0006-2009》第三十九條第五項的規(guī)定和其附錄b中b7第二項的要求，明確了對于主要負責(zé)人是否盡到職責(zé)和是否需要接受處罰屬于事故調(diào)查組的權(quán)限，自然而然，D區(qū)質(zhì)監(jiān)局無權(quán)對此自行決定是否予以查處；最后，質(zhì)監(jiān)部門作為執(zhí)法單位，對最后的行政處罰決定承擔(dān)法律責(zé)任，對于事故調(diào)查報告中未列明事項的查處應(yīng)高度慎重。即使在種種證據(jù)表明主要負責(zé)人未盡職責(zé)導(dǎo)致事故發(fā)生，符合處罰條件的情況下，也應(yīng)由事故調(diào)查組而不是D區(qū)質(zhì)監(jiān)局開展補充調(diào)查，最終決定是否進行查處。唯有如此行事，才能將辦案風(fēng)險始終置于可控狀態(tài)，大大降低行政案件復(fù)議率和訴訟率。

    四、自由裁量權(quán)如何妥當(dāng)行使之論

   對于該起事故案件中三方的處罰幅度如何確定，曾困擾了執(zhí)法人員很長一段時間，特別是A風(fēng)電公司提出了免予行政處罰的請求，更是將分歧擴大，由此形成了以下兩種觀點。

   第一種觀點認為，A風(fēng)電公司在事故中的責(zé)任較小，可以考慮免予行政處罰，其余二方應(yīng)給予處罰，可以從輕。

   第二種觀點認為，A風(fēng)電公司雖然對事故發(fā)生承擔(dān)的責(zé)任小，但畢竟負有責(zé)任，仍應(yīng)對其處罰，其余二方給予從輕處罰。

   筆者認為采納第二種觀點更為穩(wěn)妥，理由為：其一，特種設(shè)備較大事故案件責(zé)任方的處罰起點較高為20萬元，《條例》和《法》之所以將罰款的數(shù)額設(shè)定較大就是為了規(guī)范特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用等一系列環(huán)節(jié)，減少事故發(fā)生，保護人民生命和財產(chǎn)安全，對A風(fēng)電公司不予處罰顯然與立法目的不符；其二，行政處罰的從輕和減輕必須嚴格依法、依規(guī)執(zhí)行，在事故調(diào)查報告明確A風(fēng)電公司對事故負有責(zé)任的情況下，對A風(fēng)電公司無論是減輕還是免予處罰都應(yīng)慎重。此外，該起事故的物損特別巨大，必然會牽涉到責(zé)任三方相互間的民事賠償問題，甚至引發(fā)民事訴訟糾紛，所以對A風(fēng)電公司是否免予行政處罰的問題更要慎之更慎；其三，A風(fēng)電公司作為發(fā)包方監(jiān)督不力致使事故發(fā)生，引發(fā)了E汽吊和風(fēng)機葉輪的損壞，造成了重大的經(jīng)濟損失，顯然不符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的“沒有造成危害后果”這一免于處罰的條件。

    【啟 示】

    一是嚴謹細致探討，準確判定責(zé)任。

    特種設(shè)備事故原因查明后，對事故細節(jié)的嚴謹細致探討，責(zé)任單位的準確判定是事故調(diào)查中的重中之重。

   本起特種設(shè)備事故，在原因查明后，調(diào)查組召開了不下數(shù)十次事故定責(zé)會議，并邀請了C市的特種設(shè)備事故處置專家和資深法律顧問對事故責(zé)任判定提供專業(yè)意見和建議，其相關(guān)啟迪主要有以下兩方面：其一，根據(jù)事故情況和工程合同，準確判定責(zé)任三方在合同中的角色分配，而后根據(jù)他們的合同地位層層剝繭確定責(zé)任分擔(dān)；其二，綜合剖析三方在事故中的過錯和責(zé)任，同時結(jié)合工程合同條款準確定性事故責(zé)任方和裁量責(zé)任分配大小。

    二是充分鉆研細節(jié)，勇于突破僵局。

   案件查處過程中，A風(fēng)電公司對G事故調(diào)查報告提出了異議，組建了由企業(yè)副總掛帥，法務(wù)部律師為中堅力量的“申辯團”，明確表明自己是工程的發(fā)包方，對工程運行的全過程享有監(jiān)督權(quán)，但不負有任何義務(wù)，認為沒有義務(wù)也就無需對事故承擔(dān)任何責(zé)任，對G事故調(diào)查報告判定A風(fēng)電公司承擔(dān)責(zé)任不服，這使該案的辦理一度陷入僵局。

   “細節(jié)決定成敗”，這是執(zhí)法人員始終信守的不變真理。D區(qū)質(zhì)監(jiān)局辦案人員經(jīng)細致研討案情，特別是對A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂的合同進行一字一句的嚴密解讀，終于在合同的“1.2.1”和“1.2.7”這二細節(jié)處找到A風(fēng)電公司對工程的運行負有監(jiān)督和組織技術(shù)交底的義務(wù)，使得該案尋找到了突破口，僵局得以破解，被動局面最終扭轉(zhuǎn)。最后，A風(fēng)電公司認可了G事故調(diào)查報告并接受了行政處罰，而且在三個受罰主體中率先繳納了罰沒款，完成了案件辦理。

    三是吃透法律法規(guī)，處罰有理有據(jù)。

   “學(xué)法在用心、用心在責(zé)任、責(zé)任在素質(zhì)、素質(zhì)在機制”，正是D區(qū)質(zhì)監(jiān)局一向重視法律學(xué)習(xí)并且建立起來了一整套學(xué)法、懂法、用法、研法的良好機制，使得執(zhí)法人員在該案的辦理中得心應(yīng)手，無往不勝。

   質(zhì)監(jiān)部門的法律、法規(guī)和規(guī)章數(shù)量眾多，吃透十多部主要法律、法規(guī)的重要法條是辦好案件的基本功和前提條件。本起事故案件中，執(zhí)法人員就是在熟練掌握法律法規(guī)的基礎(chǔ)上研透相關(guān)釋義和立法精神，使得案件辦理穩(wěn)步推進，處罰有理有據(jù)，其用到的相關(guān)法律知識既有自然人作為事故責(zé)任主體能否處罰的疑難，又有事故單位主要負責(zé)人如何判定是否給予查處的困惑，還有《條例》、《法》選擇適用之爭。

    四是合理自由裁量，力求公平公正。

   按照《條例》第六十三條第四項的規(guī)定，起重機械出現(xiàn)整體傾覆應(yīng)判定為較大事故，相應(yīng)的處罰幅度為人民幣20萬元至50萬元，也就是自由裁量的最大幅度達到巨大的30萬元。另外，該起事故案件涉及三方責(zé)任單位，并且A風(fēng)電公司在處罰前提出了免予行政處罰的申請，這一系列情形使得該起事故案件自由裁量的確定愈加復(fù)雜和困難。

   本起事故案件牽涉到一個自然人、兩家大型國企，辦理過程中疑難問題層出不窮，意見分歧源源不斷。為了案件辦理的公平公正，執(zhí)法人員多次召開研討會商討如何確定自由裁量幅度，統(tǒng)籌考慮了責(zé)任三方的從輕、從重情節(jié)，包括對事故發(fā)生的過錯大小和責(zé)任輕重，以及調(diào)查中的配合程度，最終確定了A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方分別罰款20萬、21萬和22萬元的處罰決定。

    （作者單位：上海市崇明縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年1月刊