■文/奚智成 陳 聰

   自《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全法》實(shí)施以來，極大地規(guī)范了特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、檢驗(yàn)檢測、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，但對于特種設(shè)備事故案件調(diào)查和處理的細(xì)節(jié)規(guī)定以及相應(yīng)的解釋和指導(dǎo)性文件還不夠具體、全面，導(dǎo)致執(zhí)法人員對法律、法規(guī)條文的理解、適用存在爭議和不一致，極易出現(xiàn)特種設(shè)備事故案件的處理結(jié)果不盡相同，甚至千差萬別。本文嘗試分析一起特種設(shè)備較大事故案件的調(diào)查和處罰，以資參考。

    【案 情】

   2013年7月25日，A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂了C市D區(qū)風(fēng)機(jī)齒輪箱更換工程合同，B安裝公司將該工程的吊裝業(yè)務(wù)分包給劉某，后者提供了一臺額定起重量為500噸的汽車吊（以下稱E汽吊）和一名汽吊司機(jī)為該工程服務(wù)。2013年8月9日E汽吊開始正式進(jìn)行吊裝操作，下午16:00時(shí)左右，在E汽吊吊裝風(fēng)機(jī)葉輪的過程中，發(fā)生整體傾覆并損毀，吊裝的風(fēng)機(jī)葉輪亦隨之從高處摔落而損壞。

   該起事故未發(fā)生人員死傷，但E汽吊嚴(yán)重?fù)p毀，汽吊的生產(chǎn)日期和購買日期均為2012年，購買時(shí)的價(jià)值約3000萬元，風(fēng)機(jī)葉輪亦完全損壞，相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失約300萬元。另外，一臺配重用的平板拖車駕駛室完全毀壞，經(jīng)濟(jì)損失約3萬元。

    【處 理】

   因D區(qū)地處偏僻、交通不便，為便于案件的調(diào)查和辦理，C市質(zhì)監(jiān)局與有關(guān)同級部門進(jìn)行了商議，并經(jīng)C市人民政府批準(zhǔn)后，委托了D區(qū)質(zhì)監(jiān)局組建事故調(diào)查組對該起特種設(shè)備事故進(jìn)行調(diào)查和查處。D區(qū)質(zhì)監(jiān)局根據(jù)委托成立了F事故調(diào)查組，經(jīng)調(diào)查取證后形成了G事故調(diào)查報(bào)告，事故原因經(jīng)鑒定后明確為：E汽吊在吊裝作業(yè)時(shí)，由于平衡配重配置不足和超載運(yùn)行，致使回轉(zhuǎn)連接板上螺栓受力超過極限發(fā)生斷裂，導(dǎo)致事故發(fā)生。2014年5月26日，G事故調(diào)查報(bào)告經(jīng)D區(qū)人民政府批復(fù)同意，并且案件送至D區(qū)質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行查處。

   D區(qū)質(zhì)監(jiān)局收到案件后，及時(shí)組建了辦案組，在對案件進(jìn)行了細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查后，認(rèn)定A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某違反了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第六十三條第四項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第八十八條第二項(xiàng)的規(guī)定分別對三方作出了行政處罰，罰款金額分別為20萬、21萬和22萬元，罰沒款總計(jì)達(dá)人民幣63萬元整。

    【爭 議】

   通過該起特種設(shè)備較大事故案件的調(diào)查和處理，有力地證明了特種設(shè)備安全不容輕視，任何特種設(shè)備的不安全狀態(tài)以及操作人員的不規(guī)范行為極易造成事故的發(fā)生，輕則產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)損失，重者出現(xiàn)人員傷亡，甚至在市民聚集區(qū)域發(fā)生群死群傷，下面就案件辦理過程中出現(xiàn)的爭議分述如下：

    一、處罰主體如何認(rèn)定之爭

    本案涉及到A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方當(dāng)事人，在處罰主體的認(rèn)定上，存在四種觀點(diǎn)。

   第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)處罰劉某，劉某作為E汽吊的使用方，也就是特種設(shè)備的使用單位，E汽吊整體傾覆構(gòu)成特種設(shè)備事故，理應(yīng)對劉某進(jìn)行處罰。

   第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)處罰B安裝公司，B安裝公司將吊裝業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給自然人劉某，存在過錯(cuò)，應(yīng)該對B安裝公司進(jìn)行查處。

   第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)處罰A風(fēng)電公司、B安裝公司，因?yàn)槎呤菄?，符合《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）第八十八條規(guī)定的“對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位”這一必要條件，而劉某為自然人不是“單位”，不能對其進(jìn)行處罰。

   第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)同時(shí)對A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方進(jìn)行行政處罰，因?yàn)槿綄κ鹿实陌l(fā)生都負(fù)有責(zé)任。

   筆者認(rèn)為應(yīng)采納第四種觀點(diǎn)，理由為：一是A風(fēng)電公司作為發(fā)包方應(yīng)接受處罰，根據(jù)A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂合同中的內(nèi)容：“1.2.1，發(fā)包人有義務(wù)對發(fā)包工程的安全、質(zhì)量及進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督；1.2.7，發(fā)包人有義務(wù)在承包人提出時(shí)，組織必要的施工會(huì)審和技術(shù)交底工作”。A風(fēng)電公司作為發(fā)包人，監(jiān)督不力，把關(guān)不嚴(yán)，對事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，應(yīng)接受處罰。二是B安裝公司作為承包方也要接受處罰，依據(jù)仍然是上述合同中的內(nèi)容：“2.2.1，承包人有義務(wù)在保證安全、質(zhì)量和進(jìn)度的前提下圓滿完成所承攬的施工任務(wù)；2.2.9，承包人有義務(wù)于開工前認(rèn)真編制施工方案，并做好施工前的準(zhǔn)備工作”。B安裝公司吊裝作業(yè)技術(shù)交底不清，管理混亂，應(yīng)對其實(shí)施行政處罰。三是劉某作為特種設(shè)備使用方同樣要施以處罰，劉某雖為自然人，但在該案中承攬了使用特種設(shè)備的吊裝業(yè)務(wù)，劉某自然人的身份依然屬于《條例》第八十八條中的“對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位”范疇，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行處罰。依據(jù)為《起重機(jī)械使用管理規(guī)則》（TSG?Q5001-2009）第四十條明確規(guī)定：特種設(shè)備使用單位既可以是企業(yè)，也可以是自然人。劉某在未見施工方案、施工未明確吊裝技術(shù)要求的情況下指派起重司機(jī)進(jìn)行吊裝，對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，對劉某實(shí)施處罰合法合理；四是G事故調(diào)查報(bào)告中已明確三方都對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，理應(yīng)對三方進(jìn)行處罰。

    二、《法》還是《條例》適用之議

    對于適用《特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《法》）還是《條例》，以及如何進(jìn)行處罰，有以下兩種觀點(diǎn)。

   第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)適用《法》，理由為：《法》的效力高于《條例》，本案在2014年5月26日送交D區(qū)質(zhì)監(jiān)局進(jìn)行查處時(shí)，《法》已經(jīng)生效，應(yīng)優(yōu)先使用《法》。另外，A風(fēng)電公司、B安裝公司和劉某三方應(yīng)合為一案進(jìn)行查處，罰款總數(shù)應(yīng)限定在20萬元至50萬元間，根據(jù)三方的責(zé)任大小各自承擔(dān)相應(yīng)的比例。

   第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，特種設(shè)備事故發(fā)生在2013年，應(yīng)適用《條例》。另外，對于三方的處罰應(yīng)分立三案予以查處，每方處罰幅度在20萬元至50萬元，也就是三方的罰款合計(jì)應(yīng)在60萬元至150萬元間。

   筆者認(rèn)為應(yīng)采納第二種觀點(diǎn)，理由為：一是《立法法》第八十四條明確規(guī)定法律、法規(guī)一般不溯及既往，2014年生效的《特種設(shè)備安全法》顯然不能適用于2013年發(fā)生的特種設(shè)備事故案件。再者，參照刑法“從舊兼從輕”的原則，《條例》和《法》對于較大特種設(shè)備事故案的處罰幅度是一致的，故適用《條例》是非常明確的；二是該起特種設(shè)備事故涉及三個(gè)責(zé)任方，也就是多個(gè)責(zé)任主體都有過錯(cuò)的情況下導(dǎo)致了同一個(gè)事故的發(fā)生，筆者偏向于一案一主體進(jìn)行查處，每個(gè)主體都要承擔(dān)事故責(zé)任，接受處罰，而不是對事故責(zé)任的三方主體合為一案進(jìn)行共同處罰。因?yàn)槿街黧w合為一案的處理方式不但大大拖延案件辦理的進(jìn)度和加大案件調(diào)查的難度，而且對于案件辦理的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性也欠妥當(dāng)。

    三、主要負(fù)責(zé)人是否需要施以處罰之辯

   由于事故調(diào)查報(bào)告中對是否需要對責(zé)任單位的主要負(fù)責(zé)人施以處罰的情形未作具體描述，執(zhí)法人員對此問題的分歧較大，形成了以下三種觀點(diǎn)：

   第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，需要對三方責(zé)任單位的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。理由為：發(fā)生特種設(shè)備事故，應(yīng)常規(guī)采用“雙罰制”，除對責(zé)任單位的處罰外，還要對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行查處。

   第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，無需對三方責(zé)任單位的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，理由為：G事故調(diào)查報(bào)告中無對主要負(fù)責(zé)人的查處要求，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照事故調(diào)查報(bào)告和人民政府批復(fù)同意的內(nèi)容進(jìn)行行政處罰，既不能擴(kuò)大也不能縮小處罰的范圍和內(nèi)容。

   第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，D區(qū)質(zhì)監(jiān)局有權(quán)對事故調(diào)查報(bào)告中未作描述的主要負(fù)責(zé)人的履職情況進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，而后自由裁量是否對三方主要負(fù)責(zé)人施以個(gè)人罰。

   筆者認(rèn)為應(yīng)采納第二種觀點(diǎn)，理由為：首先，事故調(diào)查報(bào)告是有權(quán)部門作出的權(quán)威報(bào)告，特別是經(jīng)過人民政府批復(fù)后具有法定的效力，對調(diào)查報(bào)告中的處理建議應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行；其次，根據(jù)《TSGZ0006-2009》第三十九條第五項(xiàng)的規(guī)定和其附錄b中b7第二項(xiàng)的要求，明確了對于主要負(fù)責(zé)人是否盡到職責(zé)和是否需要接受處罰屬于事故調(diào)查組的權(quán)限，自然而然，D區(qū)質(zhì)監(jiān)局無權(quán)對此自行決定是否予以查處；最后，質(zhì)監(jiān)部門作為執(zhí)法單位，對最后的行政處罰決定承擔(dān)法律責(zé)任，對于事故調(diào)查報(bào)告中未列明事項(xiàng)的查處應(yīng)高度慎重。即使在種種證據(jù)表明主要負(fù)責(zé)人未盡職責(zé)導(dǎo)致事故發(fā)生，符合處罰條件的情況下，也應(yīng)由事故調(diào)查組而不是D區(qū)質(zhì)監(jiān)局開展補(bǔ)充調(diào)查，最終決定是否進(jìn)行查處。唯有如此行事，才能將辦案風(fēng)險(xiǎn)始終置于可控狀態(tài)，大大降低行政案件復(fù)議率和訴訟率。

    四、自由裁量權(quán)如何妥當(dāng)行使之論

   對于該起事故案件中三方的處罰幅度如何確定，曾困擾了執(zhí)法人員很長一段時(shí)間，特別是A風(fēng)電公司提出了免予行政處罰的請求，更是將分歧擴(kuò)大，由此形成了以下兩種觀點(diǎn)。

   第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，A風(fēng)電公司在事故中的責(zé)任較小，可以考慮免予行政處罰，其余二方應(yīng)給予處罰，可以從輕。

   第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，A風(fēng)電公司雖然對事故發(fā)生承擔(dān)的責(zé)任小，但畢竟負(fù)有責(zé)任，仍應(yīng)對其處罰，其余二方給予從輕處罰。

   筆者認(rèn)為采納第二種觀點(diǎn)更為穩(wěn)妥，理由為：其一，特種設(shè)備較大事故案件責(zé)任方的處罰起點(diǎn)較高為20萬元，《條例》和《法》之所以將罰款的數(shù)額設(shè)定較大就是為了規(guī)范特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用等一系列環(huán)節(jié)，減少事故發(fā)生，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，對A風(fēng)電公司不予處罰顯然與立法目的不符；其二，行政處罰的從輕和減輕必須嚴(yán)格依法、依規(guī)執(zhí)行，在事故調(diào)查報(bào)告明確A風(fēng)電公司對事故負(fù)有責(zé)任的情況下，對A風(fēng)電公司無論是減輕還是免予處罰都應(yīng)慎重。此外，該起事故的物損特別巨大，必然會(huì)牽涉到責(zé)任三方相互間的民事賠償問題，甚至引發(fā)民事訴訟糾紛，所以對A風(fēng)電公司是否免予行政處罰的問題更要慎之更慎；其三，A風(fēng)電公司作為發(fā)包方監(jiān)督不力致使事故發(fā)生，引發(fā)了E汽吊和風(fēng)機(jī)葉輪的損壞，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失，顯然不符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的“沒有造成危害后果”這一免于處罰的條件。

    【啟 示】

    一是嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致探討，準(zhǔn)確判定責(zé)任。

    特種設(shè)備事故原因查明后，對事故細(xì)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致探討，責(zé)任單位的準(zhǔn)確判定是事故調(diào)查中的重中之重。

   本起特種設(shè)備事故，在原因查明后，調(diào)查組召開了不下數(shù)十次事故定責(zé)會(huì)議，并邀請了C市的特種設(shè)備事故處置專家和資深法律顧問對事故責(zé)任判定提供專業(yè)意見和建議，其相關(guān)啟迪主要有以下兩方面：其一，根據(jù)事故情況和工程合同，準(zhǔn)確判定責(zé)任三方在合同中的角色分配，而后根據(jù)他們的合同地位層層剝繭確定責(zé)任分擔(dān)；其二，綜合剖析三方在事故中的過錯(cuò)和責(zé)任，同時(shí)結(jié)合工程合同條款準(zhǔn)確定性事故責(zé)任方和裁量責(zé)任分配大小。

    二是充分鉆研細(xì)節(jié)，勇于突破僵局。

   案件查處過程中，A風(fēng)電公司對G事故調(diào)查報(bào)告提出了異議，組建了由企業(yè)副總掛帥，法務(wù)部律師為中堅(jiān)力量的“申辯團(tuán)”，明確表明自己是工程的發(fā)包方，對工程運(yùn)行的全過程享有監(jiān)督權(quán)，但不負(fù)有任何義務(wù)，認(rèn)為沒有義務(wù)也就無需對事故承擔(dān)任何責(zé)任，對G事故調(diào)查報(bào)告判定A風(fēng)電公司承擔(dān)責(zé)任不服，這使該案的辦理一度陷入僵局。

   “細(xì)節(jié)決定成敗”，這是執(zhí)法人員始終信守的不變真理。D區(qū)質(zhì)監(jiān)局辦案人員經(jīng)細(xì)致研討案情，特別是對A風(fēng)電公司與B安裝公司簽訂的合同進(jìn)行一字一句的嚴(yán)密解讀，終于在合同的“1.2.1”和“1.2.7”這二細(xì)節(jié)處找到A風(fēng)電公司對工程的運(yùn)行負(fù)有監(jiān)督和組織技術(shù)交底的義務(wù)，使得該案尋找到了突破口，僵局得以破解，被動(dòng)局面最終扭轉(zhuǎn)。最后，A風(fēng)電公司認(rèn)可了G事故調(diào)查報(bào)告并接受了行政處罰，而且在三個(gè)受罰主體中率先繳納了罰沒款，完成了案件辦理。

    三是吃透法律法規(guī)，處罰有理有據(jù)。

   “學(xué)法在用心、用心在責(zé)任、責(zé)任在素質(zhì)、素質(zhì)在機(jī)制”，正是D區(qū)質(zhì)監(jiān)局一向重視法律學(xué)習(xí)并且建立起來了一整套學(xué)法、懂法、用法、研法的良好機(jī)制，使得執(zhí)法人員在該案的辦理中得心應(yīng)手，無往不勝。

   質(zhì)監(jiān)部門的法律、法規(guī)和規(guī)章數(shù)量眾多，吃透十多部主要法律、法規(guī)的重要法條是辦好案件的基本功和前提條件。本起事故案件中，執(zhí)法人員就是在熟練掌握法律法規(guī)的基礎(chǔ)上研透相關(guān)釋義和立法精神，使得案件辦理穩(wěn)步推進(jìn)，處罰有理有據(jù)，其用到的相關(guān)法律知識既有自然人作為事故責(zé)任主體能否處罰的疑難，又有事故單位主要負(fù)責(zé)人如何判定是否給予查處的困惑，還有《條例》、《法》選擇適用之爭。

    四是合理自由裁量，力求公平公正。

   按照《條例》第六十三條第四項(xiàng)的規(guī)定，起重機(jī)械出現(xiàn)整體傾覆應(yīng)判定為較大事故，相應(yīng)的處罰幅度為人民幣20萬元至50萬元，也就是自由裁量的最大幅度達(dá)到巨大的30萬元。另外，該起事故案件涉及三方責(zé)任單位，并且A風(fēng)電公司在處罰前提出了免予行政處罰的申請，這一系列情形使得該起事故案件自由裁量的確定愈加復(fù)雜和困難。

   本起事故案件牽涉到一個(gè)自然人、兩家大型國企，辦理過程中疑難問題層出不窮，意見分歧源源不斷。為了案件辦理的公平公正，執(zhí)法人員多次召開研討會(huì)商討如何確定自由裁量幅度，統(tǒng)籌考慮了責(zé)任三方的從輕、從重情節(jié)，包括對事故發(fā)生的過錯(cuò)大小和責(zé)任輕重，以及調(diào)查中的配合程度，最終確定了A風(fēng)電公司、B安裝公司、劉某三方分別罰款20萬、21萬和22萬元的處罰決定。

    （作者單位：上海市崇明縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年1月刊