■文/黃培東

   本文介紹了我國缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布的特點，系統(tǒng)地分析了當(dāng)前在召回信息發(fā)布工作中存在的風(fēng)險點，提出了加強召回信息發(fā)布風(fēng)險預(yù)防和管控的措施和途徑。

   缺陷產(chǎn)品召回手段的進(jìn)一步擴大，是今年質(zhì)量安全監(jiān)管改革的重要舉措之一。面向社會發(fā)布召回信息，是我國缺陷產(chǎn)品召回制度的一項基本內(nèi)容，是生產(chǎn)者履行召回義務(wù)的一項重要舉措，也是維護和保障廣大消費者合法權(quán)益的重要渠道。以汽車產(chǎn)品召回為例，2013年1月1日施行的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理條例》（以下簡稱《汽車召回條例》）明確規(guī)定：生產(chǎn)者實施召回，應(yīng)當(dāng)以便于公眾知曉的方式發(fā)布信息，告知車主相關(guān)事項。國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實施召回的相關(guān)信息。因此，加強對召回信息及其發(fā)布機制的風(fēng)險研究，建立和完善風(fēng)險預(yù)防控制體系，對切實做好召回信息發(fā)布工作、促進(jìn)企業(yè)正確履行召回義務(wù)、推動缺陷產(chǎn)品召回制度有效實施，具有重要的現(xiàn)實意義。

    缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布的主要特點

   目前，我國在缺陷產(chǎn)品召回信息發(fā)布方面，主要采用兩種方式：一是發(fā)布召回公告，二是公布召回新聞稿。其中，召回公告通過國家質(zhì)檢總局及缺陷產(chǎn)品召回管理中心門戶網(wǎng)站發(fā)布，召回新聞稿通過國家質(zhì)檢總局官方網(wǎng)站對外公開?？傮w來看，無論是召回公告還是召回新聞稿，都具有以下顯著特點。

   一是包含的信息量大。召回公告以表格方式展示，內(nèi)容包括生產(chǎn)者名稱、召回實施時間、召回產(chǎn)品數(shù)量型號規(guī)格、缺陷描述、召回措施、聯(lián)系方式等。召回新聞稿以文字簡訊方式展示，內(nèi)容與召回公告大致相同，但特殊情況下還會增加一些新的內(nèi)容（如介紹總局開展缺陷調(diào)查的過程和結(jié)果、描述供應(yīng)商有關(guān)情況等）。因此，召回公告和新聞稿往往包含的內(nèi)容多，信息量大，在為公眾提供信息服務(wù)的同時，也給社會各方解讀信息和實施維權(quán)提供了空間和依據(jù)。

   二是涉及的利益方多。產(chǎn)品缺陷關(guān)系人身、財產(chǎn)安全，實施缺陷產(chǎn)品召回關(guān)系企業(yè)、消費者等相關(guān)方的切身利益。從目前召回信息的公開內(nèi)容來看，召回公告和新聞稿往往涉及生產(chǎn)者、消費者等與缺陷產(chǎn)品直接相關(guān)的利益群體。而部分新聞稿由于增加了對政府部門監(jiān)管和零部件供應(yīng)商情況的描述，使涉及的利益方進(jìn)一步擴展至政府部門、供應(yīng)商以及隱藏的其他使用方和消費者。利益群體的擴大，使召回信息的輻射面更廣、問題的復(fù)雜性更大。

   三是社會的影響力大。如前所述，召回公告和新聞稿均通過政府部門和專業(yè)機構(gòu)的門戶網(wǎng)站面向全社會發(fā)布。這一發(fā)布方式使召回信息的社會影響力借助網(wǎng)絡(luò)信息的傳播得以倍增。一方面，召回信息以政府公信力和權(quán)威性為依托為社會各方普遍認(rèn)同，民眾的認(rèn)知度和信任度極高。另一方面，隨著信息化水平的提升，政府部門、行業(yè)企業(yè)、社會民眾、新聞媒體等均可以在第一時間通過網(wǎng)絡(luò)獲知相關(guān)信息，召回信息的傳播速度和覆蓋面極大。

    召回信息發(fā)布的風(fēng)險分析

   信息是一種資源，公開信息是政府部門履行管理職責(zé)、服務(wù)社會民眾、提升政府形象的重要手段。然而，必須清醒地看到，由于召回信息具有信息量大、涉及利益方多、社會影響力大等特點，面向社會公開時其所蘊含的風(fēng)險也會被放大，一旦失去控制將造成難以估量的損失。通過對汽車產(chǎn)品召回信息的發(fā)布，我們可以發(fā)現(xiàn)其主要存在以下幾個風(fēng)險點：

   一是召回計劃的風(fēng)險?！镀囌倩貤l例》第十六條規(guī)定，生產(chǎn)者實施召回，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定制定召回計劃。生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照召回計劃實施召回。這一條款中有幾個關(guān)鍵點值得關(guān)注：召回計劃由企業(yè)制定；召回計劃是企業(yè)實施召回的前提和依據(jù)；召回計劃的科學(xué)、正確、合理直接關(guān)系到召回的具體實施與效果。必須看到，從生產(chǎn)者角度而言，召回將給企業(yè)帶來一定的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，出于利益最大化的考量，企業(yè)在制定召回計劃時，不排除為規(guī)避風(fēng)險、降低成本而采取避重就輕、簡化措施的可能。由于政府部門發(fā)布召回信息主要依據(jù)企業(yè)的召回計劃，因此，一旦企業(yè)的召回計劃存在瑕疵或缺漏且未被及時發(fā)現(xiàn)和更正時，必將給后續(xù)的召回實施帶來阻礙，給消費者利益帶來損害，給政府部門聲譽帶來風(fēng)險。

   二是行政備案的風(fēng)險?！镀囌倩貤l例》第十六條同時規(guī)定，生產(chǎn)者制定召回計劃應(yīng)報國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門備案?？梢钥吹?，對企業(yè)召回計劃實施行政備案是法規(guī)賦予質(zhì)監(jiān)部門的工作職責(zé)，也是確保召回計劃切實可行、經(jīng)得起實踐檢驗的重要環(huán)節(jié)。然而，目前在我國缺陷產(chǎn)品召回制度中，對召回計劃備案尚無相應(yīng)的配套管理辦法予以調(diào)整和規(guī)范。同時，在我國眾多的法律文件和行政管理實踐中，對行政備案的概念和屬性也無明確的界定。一般認(rèn)為，行政備案是行政機關(guān)為加強行政監(jiān)管，依法要求公民、法人或其他組織報送與行政管理有關(guān)的材料，并對報送的材料進(jìn)行收集、整理、存檔備查的行為。其屬于政府部門事后監(jiān)管的一種手段，不同于行政審批，即對相對人報送的材料主要采取形式性審查而非實質(zhì)性審查。也就是說，備案原則上只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進(jìn)行審查，對材料內(nèi)容的真實性不負(fù)審查責(zé)任。因此，在現(xiàn)行法律制度框架下，召回計劃備案將難以有效保證召回計劃內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和有效性。一旦因召回計劃的缺漏引發(fā)社會集體抱怨，將使政府部門承擔(dān)巨大的備案風(fēng)險。

   三是召回公告的風(fēng)險?！镀囌倩貤l例》第18條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公布已經(jīng)確認(rèn)的缺陷汽車產(chǎn)品信息以及生產(chǎn)者實施召回的相關(guān)信息?？梢钥吹?，該條款明確賦予了質(zhì)監(jiān)部門承擔(dān)對召回信息確認(rèn)并向社會公開發(fā)布的職責(zé)和義務(wù)。然而，由于召回計劃和行政備案兩個風(fēng)險點客觀存在，且缺乏有效的糾正手段，使得召回信息的發(fā)布實際上存在缺漏甚至錯誤的可能和風(fēng)險。在這種情況下，連鎖反應(yīng)將使風(fēng)險因素沿著召回工作流程，從計劃、備案環(huán)節(jié)一直流轉(zhuǎn)到政府部門公告環(huán)節(jié)，政府部門將由此承擔(dān)起直接面對企業(yè)、消費者等全社會的重大風(fēng)險。

   四是召回內(nèi)容的風(fēng)險。從工作實踐來看，對政府部門發(fā)布的各類信息，企業(yè)、消費者、新聞媒體等不同利益群體往往會從自身權(quán)益出發(fā)，對信息內(nèi)容進(jìn)行解讀并得出想要的結(jié)果。由于我國的召回信息通過政府官網(wǎng)對社會公開，且內(nèi)容多、信息量大、風(fēng)險因素客觀存在，給社會群體的不當(dāng)解讀創(chuàng)造了條件。轟動一時的“有毒校服事件”就是一個典型例子。而從國外召回信息發(fā)布的情況看，如美國高速公路管理局（NATSA）、美國消費品安全委員會（CPSC）、歐盟RAPEX等發(fā)布的召回公告或消費預(yù)警信息等，均只反映涉及缺陷的基本信息，不涉及政府部門等其他相關(guān)方信息。從本質(zhì)上講，召回是企業(yè)主動履行社會責(zé)任、彰顯質(zhì)量誠信的體現(xiàn)，是政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和提倡的良好行為。因此，在當(dāng)前我國社會各方對召回制度認(rèn)識還不充分、風(fēng)險管控機制尚不完善的情況下，一味擴大信息發(fā)布內(nèi)容，并不利于維護企業(yè)、消費者、政府部門的合法利益，不利于召回制度在我國的長遠(yuǎn)發(fā)展。

    風(fēng)險預(yù)防與控制

   作為缺陷產(chǎn)品召回的重要組成部分，召回信息發(fā)布的有序和規(guī)范關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和消費者的切身利益，關(guān)系到缺陷產(chǎn)品召回制度在我國的有效實施。當(dāng)前，面對新形勢和新要求，各級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)瞄準(zhǔn)促進(jìn)召回制度健康有序發(fā)展這一總目標(biāo)，進(jìn)一步健全召回信息發(fā)布機制，加大風(fēng)險預(yù)防管控力度，重點圍繞“意識、機制、方式”三大要素，不斷提升召回信息發(fā)布工作的制度化、規(guī)范化水平。

   一是牢固樹立風(fēng)險意識?！耙庾R決定行為”，樹立風(fēng)險管理意識是提升工作執(zhí)行力，提高工作有效性的基礎(chǔ)。為此，各級監(jiān)管人員要充分認(rèn)識當(dāng)前召回信息發(fā)布中客觀存在風(fēng)險這一事實，在思想上高度重視，自覺將工作風(fēng)險轉(zhuǎn)化為崗位壓力，形成工作的危機感和責(zé)任感。要加強思想意識的引導(dǎo)，用理性思維方式分析總結(jié)召回工作的基本規(guī)律，用創(chuàng)新發(fā)展理念查找發(fā)現(xiàn)信息發(fā)布的特征和變化，不斷形成召回信息發(fā)布工作風(fēng)險管理的思想認(rèn)識閉環(huán)。

   二是健全風(fēng)險管控機制。針對召回信息發(fā)布制度尚不完善的現(xiàn)狀，將風(fēng)險管控理論融入信息管理中，積極推進(jìn)召回信息風(fēng)險管理機制建設(shè)。要注重風(fēng)險識別，結(jié)合相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定，認(rèn)真梳理召回信息發(fā)布的工作流程，通過感知和分析方法，科學(xué)提煉出工作的關(guān)鍵點和風(fēng)險點，著力捕捉風(fēng)險因素和潛在原因。要加快配套制度建設(shè)，在有效獲知風(fēng)險點、風(fēng)險因素等基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)《缺陷產(chǎn)品召回信息管理辦法》等配套制度建設(shè)，進(jìn)一步明確召回計劃制定、行政備案、召回公告等一系列工作程序和要求，以制度規(guī)范行為，提高風(fēng)險防控的能力。

   三是完善風(fēng)險管控措施。以召回信息發(fā)布中存在的四大風(fēng)險點為關(guān)注重點，加強風(fēng)險防控機制研究，合理提出解決對策和應(yīng)對方案。特別要針對備案是關(guān)鍵環(huán)節(jié)這一特點，抓住牛鼻子和突破口，力求“以點帶面”解決召回信息發(fā)布的風(fēng)險難題。有三個方案可供選擇：第一套方案是發(fā)揮企業(yè)質(zhì)量責(zé)任主體作用，即召回計劃由企業(yè)自主制定，質(zhì)監(jiān)部門僅提供信息發(fā)布渠道，對企業(yè)召回計劃備案實施形式性審查，不對企業(yè)報送材料的內(nèi)容進(jìn)行信用背書。企業(yè)對召回信息的真實性及由此引發(fā)的一切法律后果負(fù)責(zé)，質(zhì)監(jiān)部門依法對召回實施情況以及效果進(jìn)行監(jiān)督和評估。第二套方案是發(fā)揮政府部門監(jiān)管作用，即質(zhì)監(jiān)部門主導(dǎo)召回信息發(fā)布，提供信息發(fā)布渠道，對企業(yè)召回計劃備案實施實質(zhì)性審查（即在規(guī)定的時限內(nèi)，組織專家對召回計劃開展評價分析，提出評價意見），對專家評價意見認(rèn)為企業(yè)召回計劃不能有效消除質(zhì)量安全隱患的，責(zé)成企業(yè)修改召回計劃并實施。第三套方案是發(fā)揮社會共治和風(fēng)險管控作用，即質(zhì)監(jiān)部門按照缺陷產(chǎn)品風(fēng)險的嚴(yán)重和緊急程度，以制度形式明確召回風(fēng)險等級（如一般風(fēng)險、嚴(yán)重風(fēng)險等），并相應(yīng)采取區(qū)別對待政策。對一般風(fēng)險采用第一套方案解決，對嚴(yán)重風(fēng)險采用第二套方案解決。從實踐來看，個人認(rèn)為第三套方案具有現(xiàn)實的緊迫性和可行性。

    （作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）  《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年2月刊